徐汇公安分局关于《中华人民共和国治安管理处罚条例》贯彻实施情况的报告（摘要）
日期： 2002-08-01
徐汇公安分局关于《中华人民共和国治安管理处罚条例》
贯 彻 实施 情 况 的 报 告（摘 要）
常务委员会第三十八次会议上
徐汇区公安分局副局长 曹声伟
主任、各位副主任、各位委员：
《中华人民共和国治安管理处罚条例》是公安行政管理的一部重要法律，是公安部门维护社会治安秩序，发现和控制违法犯罪的重要依据。近年来，社会政治稳定和经济持续发展，治安大环境发生了变化，使各种扰乱社会秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯公私财产的违法行为更具多样性和复杂性。因此，加强治安管理，维护社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益是社会主义现代化建设顺利进行的重要保障。基于这一理念，公安机关始终将治安管理作为强化社会面控制、保障经济发展、确保大局稳定的一个重要方面来抓，并通过一系列管理行为来完成日常治安管理工作。下面将我区2001年以来贯彻实施《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《条例》）的情况向区人大常委会作一汇报：
一、《条例》的执行操作情况。
分局在贯彻落实《条例》中，充分发挥职能作用，紧密依靠各级党委、政府和政府有关职能部门，做到横向协调，优势互补。同时，以改革和加强派出所基础工作为契机，认真贯彻市局党委提出的对治安问题要“抓小、抓早、抓紧”的警务战略思想，严厉打击各类违反《条例》行为，规范社会治安秩序，把治安管理作为重中之重来开展。
（一）当前本区存在违反治安管理行为的一些特点。第一，违法行为数量逐年上升，种类呈现多元化趋势。第二，违法行为仍主要集中在涉“黄赌毒”的六害案件、偷窃少量公私财物以及斗殴等治安案件。第三，行业场所内硬件设施、软件管理上违规现象不少。
（二）把好管理查处关。分局为加强治安管理，确保社会治安秩序稳定，结合本地区实际状况，采取了一系列措施，强化日常管理和查禁打击工作。一是严厉打击卖淫嫖娼活动。二是严厉打击聚众赌博活动。三是严厉打击吸食毒品活动。四是严厉打击偷窃公私财物行为。
（三）把好执法程序合法关。《条例》既是一部实体法，同时又对执法程序进行了明确的规定。为适应“依法治国”的战略要求，不断加强公安机关的执法水平，使“违法人受到应有处罚，保障无辜者不受处罚”这一法律基本原则真正落到实处，近年来，分局不断强化对民警的执法教育和培训，取得了一定成效。一是组织民警执法应知应会知识考试。去年以来，分局将考试作为抓手，通过考前的培训，从提高执法意识、执法知识和执法程序三个方面大力开展民警执法教育。其中治安部门1000多名民警以《条例》为基本内容参加了培训和考试。通过培训和考试，分局的执法水平得到了显著提高。二是法制部门专门针对执法过程中存在的问题进行执法大检查。分局法制部门积极发挥职能部门的指导、监督作用，在对治安部门执法情况进行深入调查研究的基础上，制定了制度和规定，并在分局局域网上开辟案例分析专栏，就执法问题进行分析和探讨。今年以来，法制部门对治安部门开展了二次执法大检查，对存在的执法问题进行通报，同时提出整改措施。三是严格把好自我监督关。
二、目前治安管理工作中存在的主要问题
一是治安管理执法主体工作水平相对滞后。《治安管理处罚条例》以及《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《娱乐场所管理条例》的颁布和实施切实改变了治安执法环境，改变了执法行为的随意性。但与依法行政、严格执法的要求相比，执法的随意性还没有得到有效解决，导致治安处罚力度仍不足以充分遏制社会丑恶现象。二是治安管理控制手段相对乏力。近两年治安部门不懈努力，控制了某些场所的畸形发展，如前阶段有效控制按摩业的发展就是一例。但是不能否认由于基层任务重、警力不足，加上非警务活动频繁，使得一些管理措施没有得到有效和长期的贯彻落实，一些治安问题在局部区域出现反复，形成治安顽症。治安部门对怎样通过建立科学的机制加强治安管理这一现实问题研究不透，特别是如何解决管理和被管理之间的矛盾，如何处理好严格管理和热情服务的关系等，往往用老办法对付新情况，或是以经验习惯来应对新问题。没有走出“一放就乱、一管就死”的怪圈，一种全新的工作机制尚未有效形成，缺少更加具体、管用的管理控制手段。三是治安管理逐级责任基础相对薄弱。治安基础工作的指导思想，精力、警力投入及工作中的“条与块”的协同运作机制还不完善，不尽如人意，尤其对新形势下治安基础工作的内涵、外延发展变化研究不多，使治安基础工作在整个治安工作中的重要作用未能充分体现。一些重点场所和重点对象未纳入严格管理、严格控制的范畴，造成漏管失控。这或多或少影响上级政策的贯彻执行和治安管理工作力度。四是民警执法水平有待进一步提高。从近年来的申诉和复议案件分析，大多数申诉案件是由于民警在执法过程中缺乏应有的法律知识，在处罚标准、程序应用上出现了偏差，直接导致公安机关的败诉。
三、下一步工作打算
（一）进一步建立防控预警机制。“凡事预则立”。当前所出现的治安问题“久治不安”和违法犯罪“常抓不息”的情况，这与治安部门重打击、轻防范有直接关系。因此，有必要加强对社会治安的预防性分析，建立并完善防控预警机制。一是进一步推进《条例》的普法宣传工作。治安行政管理要实现规范社会治安秩序的目的，必须首先要提高广大人民群众的法制意识，要在全社会树立起知法、守法的风尚。公安机关作为《条例》的执行主体，将积极开辟各种渠道向社会进行广泛宣传，开办各种形式的培训、辅导活动；上街设立宣传站，接受市民群众的咨询，分发宣传资料等。通过多角度、多层面的宣传活动，有效提高广大群众对《条例》的知晓率。并积极发挥“110”信箱的作用，激活民力资源，获取大量有关社会治安的苗子性信息，掌握工作主动权。二是要进一步发挥派出所（警署）民警未成年人校外法制辅导员作用。派出所（警署）民警担任未成年人校外法制辅导员这一做法实施以来，在加强对青少年法制教育、预防违法犯罪等方面起到了重要作用，深得广大人民群众的好评。针对当前违法主体中未成年人比例增多的趋势，我局将积极发动广大民警在未成年人中深入开展以《条例》为主要内容的普法教育工作。目前正值暑期放假，我局将紧紧抓住这一有利时机，要求社区民警为未成年人开辟第二课堂，力争通过举办法制学习班、组织外出参观、开展知识竞赛等形式多样的活动，使青少年从小牢固树立起守法意识，并以他们为载体去影响他们的父母和亲友。三是要进一步完善针对地区中刑释解教、吸贩毒人员以及违法青少年等高危人群的社会帮教机制。对高危人群的管理和帮教工作是公安基础工作的重要方面。目前，分局正在开展的社区警务改革，其中要着手解决的一项重要课题就是如何依靠社会力量，共同做好对地区高危人群的管控、教育工作，以形成齐抓共管之势。分局积极争取政府部门、基层组织、群众的支持和配合，对高危人群逐一建立由社区民警、居委会、家长、学校老师组成的帮教小组，共同开展监督、考察和教育。重点突出对对象的动态管控和法制教育，做好定期评议、外出管理等工作，随时将工作对象控制在视线之内。
（二）进一步规范民警执法行为，提高治安行政管理整体水平。治安民警的执法水平高低，直接关系到整个分局是否能够严格贯彻执行好《条例》。针对当前在执法中存在的不少问题，我局将从以下几方面着手加以解决。一是完善建立治安民警定期培训机制。前阶段，分局重点开展的治安民警执法应知应会考试，在提高民警的法律知识，规范执法行为等方面取得了较好的效果。但是，我们也发现，不少民警在准备考试时努力学习的劲头在考试结束后就逐渐消失，理论与实践脱节的问题较为普遍。对此，我局将建立定期的培训机制，一方面不断加强对民警法律理论的提高，另一方面要着重案例的分析，让民警知道怎样规范执法、怎样避免执法违法，努力在民警中形成学《条例》、知《条例》、用《条例》的良好氛围。二是完善建立对治安民警执法的定期检查机制。我局将建立以法制办为主的执法检查小组，通过公开和不公开检查两方面的手段，重点对治安民警的执法行为、法律知识掌握状况（主要是《条例》内容）进行全方面的检查。目前我局已经建立了每季度一次的公开检查机制，下一步将重点开展不公开的暗访和暗查。分局领导根据法制办如实反映的检查情况适时采取措施，避免同一执法过错的重复出现。三是进一步规范治安民警的执法程序和案卷书写。执法程序违法和案卷书写不规范是导致公安机关在行政诉讼中败诉的重要原因。我局将按照行政处罚法要求，不断提高治安民警的执法程序和案卷书写的规范化程度，通过加强培训和落实检查两方面措施，争取在今后不断减少执法程序过错和案卷书写不规范的情况，切实提高公安机关执法形象。
（三）进一步强化打击和管理职能。“加强治安管理，维护社会秩序和公共安全”是公安机关贯彻落实《条例》，履行公安职能的宗旨所在。我局将始终以江总书记“三个代表”思想为指针，在区委、区府和市局的领导下，严格按照《条例》规定，以维护一方平安为己任，强化打击和管理职能，提前完成中央提出的“三年实现治安状况明显改善”这一目标。为完成目标，我局着重要建立三大机制。一是建立预警谋略机制。我局将立足于当前社会治安动态变化，密切关注可能出现的违法犯罪活动，危险群体的流向，争取主动，抢占先机，驾驭于前。如对专项治理后，违法人员被打散而未铲除，只要有合适的时间和适宜的条件，仍有可能违法的情况，着手调研，摸清流向，掌握主动权。同时，要抓好日常管理和查禁打击的战术谋略，进一步强化日常管理和查禁打击的专业行为。通过预警谋略机制来促进对社会治安前瞻性的预测、评估，达到预期的治安行政管理的效益。二是要建立治安管理逐级责任机制。逐级责任机制是落实逐级责任的运作形式，是抓好各项工作的核心机制。我局将建立以属地管理为核心的治安逐级责任制，即以派出所（警署）为核心，建立健全治安管理部门失察追究责任制度，明确治安支队和派出所（警署）对辖区治安状况所负的责任，并纳入目标管理考核之中，同时，派出所（警署）将责任落实到治安民警，将治安民警的查禁打击工作列入考核。由此形成条块结合，以块为主的逐级责任制。三是建立打击管理合力机制。打击管理若仅靠治安部门就显得“势单力薄”。我局以“民力无穷”为根本资源，不断拓展打击管理思路，建立由社会各方共同参与的合力机制。首先要广设治安耳目，积极构筑治安情报网络，广泛收集包括突出治安问题的情报，确保集中整治专项治理的针对和实效性。其次是要与工商、文广诸执法部门相互配合、联手治理、协同整治、并肩出击，做到你行动我支持，你处罚我配合，相互抄告通气，形成综合执法合力。提高打击效率，使违法犯罪的成本投入增大真正形成法网恢恢，疏而不漏。
我的汇报完了，谢谢大家！