徐汇区2004年落实《公共卫生体系建设三年行动计划》情况

 

徐汇区2004年落实

《公共卫生体系建设三年行动计划》情况

 

——2004年10月29日在上海市徐汇区第十三届人民代表大会

常务委员会第十六次会议上

 

徐汇区卫生局局长   蔡永葆

 

《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2003年-2005年） 》（以下简称《三年行动计划》），是2003年SARS疫情爆发之后，上海市政府按照相关法律法规的要求，结合上海的实际情况制定的公共卫生建设计划。这一计划一出台，就得到了各有关部门和区县政府的响应，并着手实施。

一、《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划》的背景

公共卫生，顾名思义就是涉及到全社会的卫生和健康，它涵盖疾病预防控制、健康保护和健康促进。2003年的SARS再次告诫人们：公共卫生问题不仅仅是卫生问题，而是国家安全和城市安全体系的重要组成部分。一个没有足够强大公共卫生体系的城市，从一定程度上说，是一个安全设防不严密的城市，难以抵御各种严重传染性疾病和其他公共卫生事件的威胁。上海在大力推进现代化建设的进程中，必须按照科学发展观的要求，不断加强公共卫生体系建设，构建起保障人民群众身体健康和维护城市安全的屏障。《三年行动计划》的建设原则是：

1、政府主导，社会参与：突出公共卫生公共性和社会性，既要履行政府责任，又要广泛动员全社会参与。

2、预防为主，防治结合：既要加强预防网络建设，推进“健康城市”建设，又要努力改善医疗条件，提高救治水平。

3、条块结合，以块为主：公共卫生体系是综合性的工作，必须在“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制的框架下，推进各级公共卫生机构的建设。

4、平战结合，应急优先：既要着眼于长远、基础建设，实施常态、长效管理，又要在现有条件下强调应急性，以增强应对风险和突发事件能力为重点，优先加强突发公共卫生事件应急体系建设。

公共卫生体系建设的目的是通过计划的实施，进一步健全公共卫生组织，加强公共卫生基础设施建设，完善运行机制，提高突发公共卫生事件的应变能力，切实保障广大市民的身体健康和生命安全，维护社会稳定、经济发展和城市安全，促进上海社会主义现代化的建设。依托预防控制、医疗救治、卫生监督三大支柱，形成法制、政策、信息、人力、科技等多重保障。

《三年行动计划》的阶段性目标是到2005年，完成公共卫生体系主体框架和重点项目的建设，初步建成①应对突发性公共卫生事件的指挥控制系统，指挥调度公共卫生现场处置和医疗救护，并与城市应急指挥中心和多重社会支持保障系统相衔接；②建立健全疫情信息网络，建成平战结合，具有一流水平，功能完善，网路畅通，反应灵敏的市、区公共卫生分级管理系统，覆盖预防控制、医疗救治、卫生监督三大系统；③包括市、区疾病预防控制中心和街道镇社区卫生服务中心的预防控制系统；④由城市医疗急救机构、市、区传染病定点医院、综合性医疗机构的传染病科、其他公共卫生突发事件医疗救治机构组成的医疗救治系统，为各种公共卫生事件提供及时、可靠的医疗救治保障；⑤人才培养和科学研究系统：包括学科带头人、预防控制人员、卫生监督人员、全科医师、突发公共卫生事件应急处置等5支队伍和公共卫生实验室平台；⑥卫生监督系统；⑦社会支持系统。

为实现公共卫生体系建设目标，确定了以建设三个重点项目（市疾病预防控制与应急指挥中心、市公共卫生中心、市职业病医院）、三个网络（ 三级预防控制网络、卫生监督网络、医疗救治网络）、三个工程（卫生信息工程、人才建设工程、科技工程）为核心，显著提高公共卫生机构基础设施建设和必要的技术装备水平，显著提高突发公共卫生事件的应变与控制能力，显著提高公共卫生服务队伍的素质与能力，显著提高社会参与公共卫生事务的程度与能力，努力保障城市公共卫生安全。

二、《徐汇区加强公共卫生体系建设三年行动计划》的重点

作为《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划》的组成部分，徐汇区结合自己的实际制订了相应的三年行动计划。

（一）基础情况

建国以后徐汇区的公共卫生体系一直以卫生防疫站为核心开展疾病预防控制和卫生监督工作，以区级医院的医疗救治技术力量为骨干成立5支医疗救护队伍，并以地段医院为网底开展日常公共卫生工作。1999年后卫生防疫站根据功能的需要，分化为徐汇区疾病预防控制中心和徐汇区卫生局卫生监督所，8家地段医院转化为所在街道的社区卫生服务中心。徐汇区的公共卫生体系在2003年上半年抗击“非典”的过程中经受了考验并发挥了积极的作用。

但公共卫生体系建设的情况与上海市其他区类似，表现为：(1)卫生总投入不足，人均卫生事业经费只有全市平均水平的2/3；公共卫生经费偏低，徐汇区疾病预防控制中心在相当程度上还依靠自身收入维持发展；(2)公共卫生人员数量和整体素质尚不能适应新形势的需要，高水平的公共卫生专业人员严重缺乏，人才培养和使用机制存在重大缺陷；(3)公共卫生基础设施薄弱，管理体制落后；(4)应急突发机制不健全；(5)医护人员预防意识薄弱，市民对疾病预防重视程度不够。

（二）重点建设项目

围绕上海市公共卫生体系建设重点目标，针对薄弱环节，徐汇区重点建设目标包括：

重点建设项目：徐汇区公共卫生中心（包括突发公共卫生事件应急指挥中心、疾病预防控制中心、卫生局卫生监督所，条件允许还可将红十字会、献血办、爱卫会等一并纳入），上海市第八人民医院传染科，徐汇区中心医院职业病防治科。

网络建设：疾病预防控制网络（疾病预防控制中心、加强5个社区卫生中心、标准化社区卫生服务站点建设）、卫生监督网络（卫生监督所-派出科室-社区卫生监管员队伍）、医疗急救网络（八院、大华急救分中心，3所区级医院传染病门诊）。

工程建设：卫生信息工程（院院通、疾病监测网、居民健康档案）、人才建设工程（学科梯队建设、全科医生队伍）、科技科研工程。

三、徐汇区《三年行动计划》落实情况

（一）制定并下发《徐汇区加强公共卫生体系建设三年行动计划（2003－2005年）》

徐汇区卫生局于2003年9月起组织有关人员编写并完成了《徐汇区加强公共卫生体系建设三年行动计划（2003--2005）》，并经由区政府转发给各委办局和街道（镇）（徐府发〔2004〕10号）。

（二）积极筹建徐汇区公共卫生中心

徐汇区政府已划出2亿元财政经费准备用于公共卫生中心的建设，区卫生局于2004年初完成了“关于徐汇区公共卫生中心建设意见”，对内部设置、房屋使用面积分配等都作了详细的筹划，区机管局和基建办积极配合政府落实建设用地的选址等前期准备工作。备选地块已尝试了好几块，至今无法落实。

（三）加强社区卫生服务体系建设

社区卫生服务中心及其派出的社区卫生站点提供预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术指导等“六位一体”的综合性服务，是公共卫生体系的网底。今年的工作主要包括：

1、积极建设5个社区卫生服务中心

（1）宛平医院和日晖医院由二级乙等医院降级为地段医院，分别承担所在枫林街道、斜土街道的社区卫生服务工作，冠名为枫林街道社区卫生服务中心和斜土街道社区卫生服务中心。目前两家医院已经完成降级，过渡期为一年，在过渡期内尚需要对原有医院的人员、科室设置等进行调整。

（2）整合南迁的原天平地段医院和八院社区卫生服务部资源，组建为漕河泾地段医院，承担漕河泾街道社区卫生服务中心并给予正式命名。

（3）新建湖南门诊部，增设计划免疫和儿童保健门诊，整合中心医院社区卫生服务部资源和天平地段医院（原永嘉地段医院）资源，承担湖南街道社区卫生服务中心，暂挂靠天平地段医院进行管理。

（4）计划新建凌云门诊部，整合大华医院社区卫生服务部资源，承担凌云街道社区卫生服务，规划部门已提供配套用房500余平方米归街道，但由于部分居民的强烈反对现处于停滞状态，考虑另外租借，至今选址还没有落实。

2、重点推进标准化社区卫生服务站（点）建设

区政府于2004年把每个街道建设2个150平方米的标准化社区卫生服务站（点）列入了区府实事项目，计划3年内使所有社区卫生服务点达到标准化。截至到10月20日，华泾镇落实了4个点的房源，田林、长桥各自落实了3个点的房源，斜土、枫林、天平、徐家汇、漕河泾、康健、湖南、凌云8个街道圆满落实了2个点的房源，虹梅、龙华2个街道各还有1个点没有落实，共计落实了28个点的房源，其中20个点已经装修完毕并投入使用，8个点正在装修中。

3、加强社区卫生服务内涵建设

康健街道和徐家汇街道社区卫生服务中心列入了市级社区综合防治试点街道，徐汇区在此基础上，将华泾镇、长桥街道社区卫生服务中心列为区级试点。四家社区卫生服务中心的主任和社区卫生服务部长都参加了市卫生局组织的培训，区卫生局召开了工作推进会，各社区卫生服务中心制定了工作计划。

社区卫生服务工作以块为主，条块结合，成立团队，每个团队由全科医生、护士和防保人员组成，设立一个负责人，中心制定相应的激励机制，将团队成员的利益整体化；团队的服务形式以社区卫生服务点为基地，从根本上改变原有的服务模式，从“坐等病人”到“深入社区，主动为患者服务”，从“以病人为中心”转变为“以健康为中心”；以居民家庭健康档案为基础，采取主动出击的方法，主动的为社区居民服务，真正开展“六位一体”的服务。每个试点街道都指定了相应的试点社区，在此基础上逐步推广，最终实现在社区内部的良性竞争环境。这项工作将结合上海市政府最近出台的《上海市市民社区健康促进行动计划（2004-2007年）》整体推进。

（四）信息化建设

上海市突发公共卫生应急信息系统包括监测预警系统、突发事件报告系统、指挥决策支持系统和应急处置系统四大系统，整体开发由市卫生局负责，区卫生局负责建成本辖区的局域网络。区卫生局今年已投入130万建设突发公共卫生事件报告系统、居民健康档案管理、卫生监督信息化，其中突发公共卫生事件直报系统已投入使用；居民家庭健康档案管理系统正在对软件进行最后的调试，不久将投入使用；卫生监督所预计年底将完成徐汇区卫生监督网络建设,实现与市监督所相连的网上监督；同时区卫生局正在开展电子政务建设（去年下半年区卫生局建立了徐汇卫生网站，构件了区卫生与居民沟通的信息桥梁，今年将完成OA办公自动化系统的建设和前期软件开发）。明年将着力加强“院院通”建设，已列入财政预算。

（五）以公共卫生体系建设为契机，大力加强人才培养

1．公共卫生人才引进和培养

徐汇区疾病预防控制中心2003、2004年共引进和招聘大学生、研究生和专业技术人员共19名，其中研究生3人，副高职称1人，引进计算机、统计高级专业人才2人，引进检验专业人才3人，新招预防医学专业人员8名、卫生事业管理人才2名；同时注意加强培养在职人员，目前在读研究生4名，在读专升本5名，在读大专5名。截至到2004年10月，本科生占31.4%，研究生（含在读）占6.7%，高级职称占12.4%。

卫生局卫生监督所引进普陀中心医院传染病科主治医师一名，从事传染病监督管理工作；同时，招聘应届本科大学生7名；19名职工正在参加大专、专升本和硕士等各种层次的学历教育学习。

在注重疾控中心和监督所人才培养和引进的同时，我们也加强了社区卫生服务中心公共卫生人才的培养，规定社区卫生服务中心不准引进本科学历以下的公共卫生人员，同时对年轻的公共卫生人员加强培养，让他们尽早走上业务骨干岗位。

2003年9月区卫生局与复旦大学公共卫生学院签订兼职协议，由公共卫生学院委派中级及中级以上职称的公共卫生中青教师在我区相关的公共卫生机构担任兼职主任助理或科长助理，开放学院实验室。通过相互合作，发挥公共卫生学院的智力和技术优势，逐步提高我区公共卫生人员的综合素质。目前有4名中青年骨干教师在疾病预防控制中心和卫生监督所兼职。

2．全科医生人才培养

根据《上海市三年行动计划》的要求和上海市加强全科医生培养三年行动计划的要求，我区加强了对全科医生的培养。2004年徐汇区制定了培训计划和工作目标，今年确保完成50%的社区医院达到600个学时的培训并保证实践实习的如期完成，现有277名医务人员正在接受600个学时的全科医生知识远程网络培训，37名医生正在接受全科临床实践培训。

（六）确保完成重点工程建设

1．上海市第八人民医院传染科建设

2003年底完成SARS定点医院由虹梅地段医院向八院传染病大楼的转移，八院传染病房进行了改建，并在原有基础上添置了救治设备。八院传染病大楼制订了一系列应急处置预案，平时作为普通传染病房使用（以肝炎为主），在传染病流行和爆发时作为专用隔离病房。

2．徐汇区中心医院职业病防治科建设

徐汇区中心医院职业病防治科作为徐汇区的职业病防治专业科室，已通过上海市卫生局的相关认证，配备必要的人员和设备，平时开展职业病体检和职业病的防治工作，同时作为徐汇区疾病预防控制中心的临床基地，与疾控中心资源共享。应急时开展职业病救援行动。

3．徐汇区区疾控中心通过国家实验室认可

高水平、高质量的公共卫生实验室对于提高检测水平、及时采取相应措施至关重要，徐汇区疾病预防控制中心在原有实验室的基础上完成国家认可实验室的建设和论证验收工作，使之成为徐汇区公共卫生的实验室检测中心和指导中心。已于2003年6月18日通过了国家实验室认证，2004年通过复审。

4、综合性医院传染病门诊建设

三家区级综合性医院克服困难，全部建成肠道门诊、肝炎门诊和呼吸道传染病门诊（发热门诊），所有地段医院均建成肠道门诊、肝炎门诊，但三家区级医院的发热门诊都面临严峻形势。

5、八院、大华医疗急救分中心建设

八院医疗急救分中心列入今年建设计划和预算，但涉及资源整合、门急诊大楼改造等问题没有实质性进展，仅作为市120的中转站。大华医院急救分中心列入明年建设计划和预算，估计会因动迁而延搁。

6、公共卫生能力建设

徐汇区疾病预防控制中心与卫生局卫生监督所的能力建设都按照上海市区（县）疾控中心和卫生监督所能力建设标准进行配置。由于业务用房和办公用房的限制，疾病预防控制中心的实验室建设滞后，随着我区公共卫生中心大楼的建设逐步完善。为了进一步提高卫生监督执法力度，2003－2004年度区卫生监督所添置监督执法用车2辆，目前达到7辆，现场检测设备基本达到三年行动计划的要求。

徐汇区疾病预防控制中心与卫生局卫生监督所在全市中心城区率先真正实行全额预算管理，理清了公共管理和服务与市场服务的关系。

四、存在问题与困难

（一）卫生事业经费投入不足：原本就处于全市较低水平，增长速度又落后于财政支出增长速度，要维持公共卫生机构日常支出和不断增长的社区预防保健经费，卫生系统发展后继乏力。

（二）公共卫生中心选址未迟迟未落实，将影响三年建设目标的如期完成，特别是建设的完工和交付使用、疾病预防控制中心的实验室建设、人才引进和功能开展（如艾滋病队伍建设）。

（三）社区卫生服务中心建设同样面临用地用房问题

湖南街道社区卫生工作已落实，但一个中心两个街道管，面临一系列问题，特别是湖南街道作为全市的社区建设试点街道，湖南门诊部难以满足居民需要，特别是中心医院若整合，矛盾将更加突出。

凌云街道目前还没有合适的用房，能找到或租到的地方由于没有事先规划，多数会与居民发生矛盾，卫生部门和街道面临多数居民强烈要求和少数附近居民利益维护的双重压力。

漕河泾街道社区卫生服务中心目前是租借的厂房，南站已考虑动迁，但新的选址还没有落实。

标准化社区卫生服务点没有列入公建配套，区政府化大力气清理公建用房，各街道也想尽一切办法完成了今年任务，但明、后两年的任务将更加繁重。

（四）全科医师队伍培养任重而道远

尽管《上海市全科医师规范化培养和岗位培训方案》已出台，但建成合格的全科医师队伍任务艰巨。目前在岗医生的岗位培训实际上无法使专科医生成为真正的全科医生，岗位设置还不符合医师注册规定，新毕业本科生的规范化培训地段医院负担太重（占编制，4年培训的工资、奖金，4年不能使用），将导致医院缺人却又不想进新大学生，而大量新大学生又找不到工作。

（五）能力建设难度不小

卫生局卫生监督所是纯执法单位，但车辆配制按事业单位，区府办、卫生局都给予了大力支持，但离三年行动计划的车辆配置标准还有很大差距。

湖南门诊部居民呼声很高，但医保结算问题一直得不到解决。

市公共卫生信息化建设规划和标准滞后，部分信息化项目可能面临重建或追加预算问题。