关于贯彻落实《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》情况的报告
日期： 2009-06-17
关于贯彻落实《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》情况的报告
——2009年6月11日在上海市徐汇区第十四届人民代表大会
常务委员会第二十三次会议上
徐汇区规划局局长 夏颖秋
主任、各位副主任、各位委员：
徐汇区有着丰富的历史建筑资源，拥有衡山路-复兴路和龙华两片历史文化风貌区、138处优秀历史建筑以及为数众多以花园住宅为主的保留历史建筑。自
一、加强规划深化研究，实现风貌区的精细化管理
2003年，我区编制完成了《上海市衡山路-复兴路历史文化风貌区保护规划（徐汇区部分）》，2005年编制完成了《上海市龙华历史文化风貌区保护规划》，这两个规划为风貌区的规划管理提供了依据。近年来，为了加强对风貌区环境和景观的塑造，区规土局不断加强风貌区规划的深化研究，努力实现风貌区的精细化管理。
（一）加强规划研究深化细化
编制完成了《上海市衡山路-复兴路历史文化风貌区（徐汇区部分）街道环境景观导则及设计方案》（2008年）、《武康路风貌保护道路保护规划》（2008年）。
风貌区街道景观规划为街道景观的管理提供了系统、全面，科学的管理依据；对各街道的景观引导类型的定位提出了明确要求；在规范化、法制化和可实施性方面有较大的突破，在规划管理中体现了创新。
武康路保护规划对武康路沿线的道路、建筑、绿化、开放空间、交通、市政、商业业态、街道设施、城市雕塑、广告、店招等方面提出具体的规划控制要求和设计引导；对沿线公共空间和半公共空间提出环境整治设计方案；对沿线建筑提出整治设计要求。该规划的编制完成为武康路沿线环境整治、历史建筑保护性修缮等各项建设活动和城市管理提供依据，已经用于指导近期的风貌整治具体实施项目，取得了良好的效果。
通过面（风貌区保护规划）-线（街道景观规划及武康路保护规划）-点（优秀历史建筑和重要景观节点规划方案等）方式对风貌区的规划研究逐步深入和细化，逐渐达到精细化规划管理要求。
（二）努力实现风貌区精细化管理
武康路历史街区综合整治工作分别对历史街区、风貌道路和历史建筑等进行了风貌改善、环境美化、功能提升等具体深化工作，体现了管理精细化的要求。这项整治工作在机制上有所创新，整体规划、区历保办牵头统一实施、徐房集团施工总协调、绿化市容市政等相关部门密切配合、聘任总规划师、院士担任专家组长等。在机制保证前提下，修缮重点优秀历史建筑、整治弄堂风貌、改善沿街界面、调整店面业态、整治市政道路和设施、行道树和公共绿地、广告和店招等，在方案、施工和管理中注重细节，不断完善和深化，保护了历史风貌，提升了整体景观品质，改善了民生，基本达到了精细化管理的要求。
二、完善风貌保护手段，确保历史建筑保护的完整性
（一）风貌区现状调查
鉴于近几年风貌区中出现保留历史建筑违法擅自拆除现象，市规土局、市房管局、区政府召开专题会议，要求对衡山路-复兴路历史文化风貌区内规划的保留历史建筑进行调查梳理，制作告知单并通知有关产权人。从2008年开始，区政府相关部门根据《上海市衡山路-复兴路历史文化风貌区保护规划》图则进行现场踏勘，逐幢核对保留历史建筑的位置、门牌号码和建筑类型，最终形成保留历史建筑一图一表并有照片对应，为风貌区的历史建筑保护提供第一手资料。经调查，徐汇区衡山路-复兴路风貌区内共有保留历史建筑1800多幢，其中里弄约880幢、花园住宅约800幢、公寓约130幢、其他类型建筑约20幢。
（二）历史风貌的整治
作为迎世博的重点内容之一，武康路风貌整治开始了我区历史风貌整治新的探索。由区历保办牵头，区政府相关部门共同推进，徐房集团施工总协调，实施沿线弄堂风貌整治；沿街建筑、围墙、入口等沿街界面整治；商业业态调整和店招店牌改造；寄生线入地，人行道板、树穴盖板、道路路面、绿化的改造等一系列工作。同时，淮海路、衡山路等也已经列入我区迎世博600天重点整治范围，老弄堂整治工作也成为历史风貌区内重要工作之一，结合迎世博工作计划完成100条老弄堂的整治工作。
（三）历史建筑的修缮
为做好迎世博相关工作，进一步加大历史建筑修缮工作力度，以武康路历史风貌整治和重点历史建筑修缮为主，保护专项资金迎世博相关工程项目直接投入5025万元。完成武康大楼、东正教堂、西湖公寓、集雅公寓、黑石公寓、华山路823-827号等历史建筑的修缮工作，并带动了东平路9号爱庐、东平路7号孔祥熙住宅、永福路1号商务部驻沪办、天平路40号文艺医院、凯文公寓等一系列优秀历史建筑的修缮。迎世博600天工作中我区共计将完成优秀历史建筑修缮32处，建筑面积17.62万平方米。
（四）历史建筑的利用
成片优秀历史建筑建业里保护整治再利用工作经一系列的前期工作后，由徐房集团具体实施，已正式启动施工，并计划于世博会前实现酒店式公寓的试运营。同时加大了花园住宅等历史建筑的居民搬迁工作力度，创新思路开展“捆绑搬迁”，徐房集团总计完成20余处历史建筑的居民搬迁和再利用工作，进一步提升了区域历史建筑保护和再利用的水平。
（五）历史建筑的开放
2007年和2008年，我区连续开展了“走近老房子”主题活动，在第二个、第三个“中国文化遗产日”分别开放了我区20处和30处历史建筑，并开展了主题讲座、摄影展、明信片首发等系列活动，每年均吸引了6万余人次进行参观，加大了历史建筑的宣传，取得了良好的社会效应，并试行了GPS自助导游系统，为世博会期间历史建筑的常态开放积累了经验，并奠定了良好的基础。
三、加强部门间的分工合作，提高风貌区管理效能
根据区委、区政府统一部署和要求，2008年5月制定了《衡山路—复兴路历史文化风貌区协同管理的实施意见》。在区规土局、房管局、城管大队、街道镇、徐房集团的大力配合和分工合作下，逐步建立健全主动告知、舆论宣传、日常巡察相结合的告知发现机制；建立健全“谁审批，谁负责”，执法快速有力的高效运作机制；建立健全职能部门、街道居委和物业公司各方支持配合的整体联动机制。
（一）加强领导，落实责任
各部门按照分工要求，加强组织领导，明确工作任务、计划、目标和时间节点，将责任落到实处。做到发现机制横向到边全覆盖，处置机制纵向到底有力度。
（二）完善制度，注重实效
完善了巡查工作制度，举报投诉工作流程，拆建工作流程，强制拆除的工作预案，拆违考核办法等一系列具体制度，进一步提高了各执法主体部门、街道等相关部门的工作效率。
（三）以人为本，构建和谐
把规划管理同风貌区协同管理和创建文明小区、提高人民生活环境质量结合起来，协同管理运用城市管理综合效力，打组合拳，结合房屋大修、市容、市政道路整治等，有力推进社区文明建设。对违法建筑的处置力争坚决果断，对处置后的稳定，疏导工作做到细致入微。
四、加强区域的日常管理，形成风貌保护的长效机制
（一）领导重视、措施得力，落实优秀历史建筑的巡查告知制度
区委、区政府领导对保护工作非常重视，对风貌区进行了多次实地视察。面临历史风貌保护区严峻的违章搭建和对历史建筑的私自破坏形势，区政府相关部门严格执行优秀历史建筑的告知制度，在优秀历史建筑公布和交易的同时告知保护义务，并开展执法巡查告知工作，2007年以来发放执法巡查告知书181份，完成全区优秀历史建筑全面执法巡查110余次，发现违法情况及时处理，责令改正和实施处罚共计72件。在第四批优秀历史建筑公布后，在对第四批优秀历史建筑普查的同时对前三批优秀历史建筑进行了第二次普查，我区成为对前三批优秀历史建筑进行第二次普查的首个区域，通过不断积累进一步充实了档案材料。
（二）人员加强、组织保障，强化风貌区日常管理
为将风貌区的日常管理纳入长效管理体系，区政府相关部门加强了风貌区执法力量的配备，规土局在区编办的大力支持下成立了景观雕塑科，配备专门力量加强对进行风貌区的规划管理工作，对风貌区内区管建设项目严格把关，按照保护条例和有关规划进行规划管理；由区规土局、房管局和城管大队派员组建了 “历史风貌保护区综合执法队”（现挂城管大队），负责风貌区内违章查处的统一受理，加强了风貌区的查违、拆违力量。
（三）与时俱进，以民为本、逐步解决历史遗留问题
由于历史原因，在风貌保护区内有许多违法建筑，随着人们生活水平的提高，居民对周边的违法建筑及脏乱差现象意见很大，向政府进行投诉，要求拆违。本着以民为本的思想，区查违办协同湖南、天平街道就风貌保护区内一批群众投诉集中的历史遗留老大难问题进行条块联动逐一解决。一是严格执法，友情操作，以较小的经济代价来换取较好的社会效益。由区查违办组织相关部门成立专项工作小组，结合风貌区的创建工作开展专项查违工作。如：陕西南路186～188弄（福里和纪家花园），原设计40户的小区挤进了275户，杂物乱堆，违章成片。2005年3月对该小区开始整治，不仅拆违，还由徐房集团跟进整修，恢复历史原貌，获得了市文博会和相关部门的好评。二是加快旧城区家庭卫生设施改造。针对历史文化风貌区内房屋建造年代较早、部分旧住房还存在无卫生设施的现状，我们将继续推进旧住房家庭卫生设施的改造工作，尽快解决房屋无卫生设置的问题，提升居民的生活质量。
五、工作不足、存在问题和工作建议
（一）进一步增强主动跨前工作的意识
历史文化风貌和优秀历史建筑的保护涉及部门多，情况错综复杂，我们在工作中要提高主动跨前工作的意识，主动牵头，积极协调，共同化解难题。
（二）进一步增强协同配合的意识
历史文化风貌和优秀历史建筑的保护涉及多个行政部门职能交叉，容易出现多头管理或者无人管理的现象，今后在工作中我们在严格执行分工要求的同时，增强工作的协同配合意识，互相支持，大力配合。
（三）进一步增强勇于承担责任的意识
由于我区历史风貌保护区内各类建筑多样，历史遗留问题众多，造成查违、拆违工作困难重重，导致在查违过程中出现畏难情绪，今后工作中我们将加大工作力度，勇于担责，做好预案，创造性地开展工作。
《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的实施建立了相关保护工作的框架体系，在强化总体历史文化风貌区和优秀历史建筑保护等方面提供了强有力的保障。但在具体的实施过程中也遇到了一些问题：
（一）保护条例无实施细则的问题
结合实际工作中遇到的问题，建议上级部门应对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》出台《实施细则》或《应用解释》，对风貌区中遏制违法建筑、对违法搭建的处罚、保留历史建筑的法律地位等提出具体措施。
（二）保护资金的问题
保护条例规定“市和区、县设立历史文化风貌区和优秀历史建筑保护专项资金”，现我区已将保护资金列入了专项财政预算，但市保护专项资金尚未建立，在资金和资金的筹集、管理、使用等制度方面缺少市级层面的支撑。对此建议尽快建立市保护专项资金，完善保护专项资金的筹集、管理和使用等方面的制度。
（三）部门职责的问题
在优秀历史建筑的修缮过程中，建筑本体的修缮由市房管局进行审批，而根据市容管理条例沿街围墙等由规划等相关部门审批，出现了一次修缮、多头报批的现象，具体职现难以明确界定。对此建议优秀历史建筑修缮方案一并考虑围墙、绿化等方面的修缮整治，市房管局作为保护委员会办公室一并受理，根据相关法律法规分发各主管部门审批。
（四）保留历史建筑的问题
由于保留历史建筑并未进行明确公布，造成保留历史建筑保护要求不明确、保护义务无法告知、保护管理难度大等一系列问题，使保留历史建筑得不到有效的保护。对此建议市规土、房管等部门根据历史文化风貌区规划进一步对保留历史建筑进行明确并向社会公布，便于区房管部门向广大居民明确保护要求，告知保护义务，进一步加强保留历史建筑和历史文化风貌区整体风貌的保护。