关于本区规范建筑市场加强建设工程质量安全管理工作情况的调查报告

 

 

关于本区规范建筑市场加强建设工程

质量安全管理工作情况的调查报告

——在2011年3月23日上海市徐汇区第十四届人民代表大会

常务委员会第四十四次会议上

徐汇区人大常委会城建环保工委主任   钱海云

 

主任、各位副主任、各位委员：

按照上海市委、市人大常委会的要求和区人大常委会工作计划，自2月下旬至今，工委围绕城市运行安全和生产安全，以规范建筑市场加强建设工程质量安全管理为重点，依法履行监督职责。分别召开市、区人大代表，政府相关部门、社区、项目建设单位、监理和施工单位有关负责人座谈会，听取政府主要职能部门工作汇报，组织人大代表实地视察检查，与市人大上下联动，对我区贯彻落实《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程安全质量管理的若干意见》（以下称“二十二条”）工作情况进行了专项调研。

参加调研的同志认为，市委、市政府抓整顿规范本市建筑市场，加强建设工程质量安全管理工作很有必要，市、区人大常委会开展城市安全运行和生产安全专项监督非常及时。区政府根据市政府的工作部署和要求，认真学习贯彻“二十二条”精神，成立了区整治建筑市场领导小组，制定了《关于进一步规范本区建筑市场的实施方案》，迅速启动了对本区建筑市场领域的全面检查。大家认为，按照目前的做法，坚持不懈地抓下去，形成常态长效管理，一定能取得好的成效。

一、检查中发现的主要问题

代表们通过视察检查，发现的主要问题有以下几个方面：

1、市、区两级监管部门对建设项目的监管权责交叉，管理界限不清。目前，有些建设项目的报建、报监审批权均在市里，有些报建、报监中某一项在市里，另一项在区里（或授权区监管），而这些项目的生产安全、文明工地监管责任都下放到区里，权责不一致，区的监管责任落实难，效果差。而且，区级监管部门管理能级有限，人员不足，要完成大量的监管任务力不从心。

2、部分建设项目的监管没有纳入政府管理程序，形成监管盲区。“二十二条”对房屋修缮项目中改扩建工程和设施大修工程的监管作了明确的规定，但是，仍有相当一部分建设项目界定不明确，游离于监管之外：一是道路门面装修、标准化菜场建设装修、旧房屋维护修缮（平改坡、成套率改造）和校舍改造等项目，因各种原因不能进入正常的建设流程；二是很多招商引资、产业园区建设项目往往以装修名义进入建设流程审批，实施大修或改扩建工程；三是区域内存在“六无工地”（即无项目立项、无规划许可、无项目报建、无安全报监、无施工企业资质、无施工许可）。

3、法规较原则，制度不严密，导致有法难依。建设、施工单位为了追求经济利益，有法不依的情况时有发生，部分建设单位在承发包、日常管理、竣工验收等环节干预、影响建设参与各方；部分施工企业现场安全管理不落实，导致隐患四伏，甚至发生人员伤亡事故；建筑材料、建设质量检测机构市场化，带来检测机构之间的无序竞争，影响到检测结果的真实性；建筑材料质量多头检测、标准不一（建管部门、工商部门），影响工程建设；企业诚信机制建设、建筑施工企业市场退出机制不完善；政府管理部门对建设、施工单位违规的监管处罚手段单一，基本是以罚代管，处罚力度有限；中标价合理区间不明确，合理工期难以落实（强调“后墙不倒”、“倒计时工程”）;监理制度不完善，监理独立性差，部分监理单位管理能力较差，监理依法履行职责难以落实。

4、建筑务工人员的培训管理仍有差距。建筑工地一线务工人员基本上都是农民工，昨天拿“长柄”，今天拿“短柄”，其具备的自我防护意识、安全知识和基本技能与实际工作需要有明显的差距。检查中发现，对水电、电焊、机械操作等特种工的持证上岗已经引起重视，但是，对量大面广的泥工、木工、钢筋工等普通工种和一般务工人员的培训管理仍然是个薄弱环节，没有培训过的比例比较高。这部分人员往往是人随待遇走，流动性大，管理难度大。

二、意见建议

在检查、座谈中，大家提出了一些意见建议：

（一）对区政府的建议

1、要注重专项整治和长效管理的结合。在这次专项治理中，要认真对照“二十二”条，对排查出的安全隐患和存在问题，要突出抓好整改，逐条落实，不留隐患。要增强责任意识，注重解决问题的系统性和规范性建设，形成长效管理的工作机制，做到严格执法、监管到位、责任到位，针对性和操作性强。对属于市级层面的问题要及时向上级反映，提出我们的建议。

2、要完善建设项目的社会风险评估机制。在对建设项目审批时，政府不仅要做好项目的投资风险评估，还要重视社会风险的评估。区建交委、规土局、房管局等政府职能部门应会同信访办、相关街道镇，对项目规划、建设施工可能对社会面产生的影响进行评估，（在规划方案公示、设计文件审查备案之前，）编制出切实可行的评估报告和应对风险的处置预案，确保建设项目自身施工安全和周边社会安全稳定的可控性。同时，监委对政府有关部门的落实情况要进行检查督促。

3、要整合资源，形成监管合力。建立健全区城市安全运行和生产安全统一的管理决策协调平台，要将目前游离于监管体系之外的各类建设项目按分级分类管理要求，全部纳入监管范畴，做到监管全覆盖。政府各相关部门要明确职责，协同联动，共担管理职责，做到条块结合，齐抓共管，提高监管实效。要利用好现有的网格化管理平台，与治理相关的城市管理顽症结合，对“六无工程”的监管，要充分发挥街道、镇第一线的发现、检查、劝导、报告、配合处置等作用。

4、政府有关部门要带头执行法律法规和规章制度。在强调区建设主管部门管理责任落实到位的同时，政府各相关部门（区商务委、国资委、机管局、教育局、卫生局和街镇等）对自身实施的项目，更要十分重视相关建设项目的操作程序规范和质量安全管理，必须做到依法办事，有专人负责，落实管理责任，自觉地做好表率。区属国有企业（集团）也应照此执行。

5、对旧住房综合改造要尽快拿出过渡期的实施办法。“11.15事件”发生后，旧住房改造工程全部暂停至今，居民群众的意见比较大大。区政府有关部门要根据我区实际情况，尽快研究制定出过渡期的办法，不能消极地等待市里通知。错过现在最好的施工时间，将影响区人代会通过的政府实事项目——旧住房改造任务的完成。并建议：一是明确该类项目的监管职能为房屋管理部门；二是如有条件的将建设主体移至街道镇，实施建管分离；三是适当降低小区业委会动用维修基金的比例，使维修基金更好的用于小区日常设施安全维护。

6、切实加强外来务工人员的安全意识教育和技能培训，抓好外来务工人员的培训是抓好工程质量安全的重要环节。区建交委、人社局、安监局、总工会等部门都有对外来务工人员的培训任务，可以建立一个区的教育联系平台，培训计划统一规范，师资教材等资源共享，培训内容、时间安排切合实际，把培训教育、管理真正落到实处。

（二）对市有关部门的建议

整顿规范本市建筑市场，加强建设工程质量安全管理方面

1、市、区两级对建设工程安全质量的监管责任要明确界定。一是统一项目报建和报监审批体系，尽量避免市、区交叉管理、多头管理现状；二是按照建设项目技术难度、工程等级、规模大小等原则，划分市、区监管责任，坚持谁受理，谁负责建设项目的监管责任；三是研究解决市、区两级安质监力量不足的问题，暂时解决不了的，要有过渡期的措施；四是完善监理制度，加强对建设单位的监管，防止“恶性压价”、“最低价中标”以及不合理压缩工期等无序竞争，杜绝建设、施工单位干预监理单位依法监督现象。

2、加强科学论证，提高贯彻“二十二条”的可操作性。确定工程项目建设工期要以保证工程建设质量为前提；强化建筑材料、建设工程质量检测的监管，要注重源头管理；新型建筑材料的使用要经过严格的科学试验，不能盲目的大规模推广使用；监管制度的出台要经过科学论证，不可搞“一刀切”，防止行政决策代替专业决策，以增强规章制度的可操作性。

3、市政府对一线务工人员的教育培训要有刚性要求。一是对培训的责任主体、基本内容、程序、方法、考核、奖惩要形成制度；二是要明确政府管理部门、用工单位（含劳务公司）、项目建设单位、社会培训机构的角色定位，并做到培训资源共享，培训工作制度化、规范化，不断提高培训实效；三是政府要引导企业建立良好的企业文化，关爱务工员工，建立科学的奖惩激励制度，监督企业落实有关劳动保险制度，稳定务工人员队伍。

4、全市旧住房改造修缮项目的管理规范尽快研究出台。“11.15事件”发生后，全市旧住房改造项目至今还未开工。对旧住房改造、校舍改造修缮等项目，市有关部门要尽快拿出具有可操作性的办法，明确制定建筑市场和现场监管一系列的标准、程序，规范技术要求，明确监管责任主体。继续停工下去，群众的意见更大，政府今年的民生项目难以完成。

关于市政设施管线运行的安全管理问题

市政设施管线运行的安全管理问题主要存在着以下几个方面：

1、电力设施超负荷运行存在隐患。徐家汇地区、漕河泾新兴技术开发区、徐汇滨江地区等区域，由于经济和城市建设的快速发展，电力需求与电力设施建设滞后的矛盾日益突出，长期超负荷运行，必然存在安全隐患。例如，长春变电站的安全隐患令人担忧。

2、管线建设项目立项审批、施工监管制度不完备。管线工程项目建设要依法纳入基本建设管理程序：立项审批、工程设计、施工、监理招投标及现场施工监管等。但是，现在有些管线工程项目没有认真执行基本建设管理程序，包括部分市重大工程的管线配套项目。

3、地下管线管理系统不科学。一是现有管线信息资料不真实、不完全，维护不到位；二是全市缺乏有效的统筹协调平台，给施工现场管理和日后安全带来隐患；三是不能按设计施工，局部改变了管线走向，而留存的档案资料还是原来的规划设计资料，给后期市政施工留下安全隐患；四是现场管理不到位，管线施工、抢修时损坏相邻管线的情况时有发生，影响周边的正常生活、工作。

4、架空线的管理不落实。目前本区有25家单位设置架空线，主要是电力、电信、移动、联通、有线电视等部门。架空线管理原则是市、区共管，实际上是都没管住，市、区有关部门缺少统一管理的制度和措施。一些部门架空线随架随拉，极易引发安全事故，对城市景观和市民生活也带来影响。

对此，我们建议：

1、全市要有一个能统一协调的强有力的政府管理部门，专门负责对本市各种管线规划建设、施工监管、资料归档等管理职责。根据管理需要，也可以授权各区县对辖区内管线进行统一管理。

2、建立全市统一的信息平台，市和区的市政设施管线现状信息档案、建设规划、实施计划要相互沟通对接，实行信息共享。

3、建立、完善市政地下设施管线及架空线建设管理的相关规章制度，做到有法可依，有章可循，市、区职责明确，监控有力有效。

4、具体问题建议：一是市重大工程应该带头做到规范施工，如许可证手续完备才能开工；二是各种办公楼、房产建设项目应将水、电、煤、信息等各种配套管线施工内容，在审批项目中一并报批，同时还要明确包含各种道路修复费用，设计监管费用等；三是按规划要求，市、区对接，加快实施电站项目的建设，以降低电力超负荷运行带来的安全隐患。并希望加快长春变电站的维修改造。