关于《徐汇区“十二五”规划中期评估报告》的审查报告

 

关于《徐汇区“十二五”规划中期评估报告》的审查报告

——在2013年11月13日上海市徐汇区第十五届人民代表大会

常务委员会第十五次会议上

徐汇区人大常委会财经工委副主任  周婷婷

 

主任、各位副主任、各位委员：

按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》关于人大常委会对国民经济和社会发展五年规划的中期评估及其调整实施监督的规定，今年以来，区人大常委会组织部分市、区人大代表，通过走访、视察、座谈、研讨、调查问卷、工委会议等形式，对我区“十二五”规划中期评估工作开展了一系列监督调研，对中期评估报告进行了初审，现将审查情况报告如下。

一、“十二五”规划中期评估的监督调研情况

区人大常委会以保障规划实施，推动徐汇经济社会持续健康发展为目标，总结“十二五”以来的工作实绩，深入分析规划实施中的困难和问题，积极提出改进建议。

一是精心组织，形成合力。主任会议专题听取区发改委开展中期评估工作的汇报，研究制定人大的监督方案，对区政府“十二五”规划中期评估工作进行了较为广泛、全面的调研。由财经工委牵头协调，各工委、研究室分工合作，先后组织漕开发东区规划、金融服务政策、创意园区发展、楼宇经济统计、重大项目推进、旧区改造、节能减排、养老、联勤执法、教育、卫生等专题调研和视察共计40项，市、区人大代表共计350余人次参加调研，形成调研报告20份。

二是突出重点，推进实施。结合议案办理，开展重点调研。围绕“十二五”规划重要指标、项目、任务的实施，结合代表书面意见督办和议案办理，聚焦转型、关注民生，先后对生态文明建设、政府购买社会工作服务等议题开展重点调研。结合预决算监督，评估政策效应。贯彻十八大精神，探索对政府全口径预决算审查监督，选取若干个部门、街道、集团国资和政府投资项目、产业政策等进行专项检查，深入了解项目、资金的中期执行情况，评估相关政策效应。结合常委会议题，推进规划实施。把中期评估的重点课题列为今年常委会听取或审议的议题，先后听取政府专项工作报告9次，27位代表在常委会会议上作审议发言，既跟踪监督了代表意见落实情况，也推进了规划的实施。

三是借助外脑，集聚众智。在评估中参与监督。组织15位人大代表分别参加区政府召开的经济、社会、城建三个专题的中期评估报告意见征询座谈会，充分发表意见建议，参与政府自评报告的评估论证。发放调查问卷42份，就指标、项目的调整建议征询相关工委委员的意见，更好地体现社情民意，扩大代表参与面。在监督中建言纳策。与区委党校合作召开专家咨询会，邀请市政府研究室、发展研究中心、市委党校、社联等单位的7位专家学者，共同为徐汇经济社会发展出谋划策。会上，专家学者累计提出各类建议23条，对中期评估具有一定的参考价值和借鉴意义。

二、对“十二五”规划中期评估的基本评价

归纳各方意见，总体评价是：区政府对“十二五”规划中期评估工作高度重视，规划具有预见性、引导性和可操作性，评估流程合理有序，评估报告结构严谨、重点突出、数据翔实、内容客观，全面反映了“十二五”规划中期的执行情况。

人大代表和专家学者普遍认为，徐汇区“十二五”以来各项工作取得的成绩令人瞩目，主要体现在以下三个方面。

（一）优化结构转型发展，综合实力显著提升

产业结构持续优化升级。第三产业增加值占生产总值的比重较“十一五”末提高近3个百分点，现代服务业税收占总税收的比重较“十一五”末提高近4个百分点，主导地位进一步确立。专业服务业、信息服务业等重点行业拉动作用明显，形成本区特色优势。

创新驱动力度逐步加大。发挥政策杠杆作用，高新技术产业发展态势良好，全社会研发投入、每万人专利授权数提前完成规划目标。组建“上海枫林生命科学联盟”，引进数家龙头企业，产业集聚、创新集群初显端倪。

服务企业机制日趋完善。区域性的融资平台形式多样、规模稳步扩大，重点扶持科技型中小微企业发展。完善区、街镇两级企业服务机制，走访座谈中，企业普遍表示满意。

主要经济指标执行良好。2011年区级财政收入首次超越“百亿”、现代服务业营业收入超越“千亿”，吸引内外资、新增跨国公司地区总部数等综合服务企业指标完成进度，超出规划预期。

重点区域建设渐入佳境。六大功能区建设有力推进，尤其是滨江、徐家汇、淮海-衡山等重点区域，规划布局逐步完善，东方梦工厂等一批现代服务业的导向性项目有序推进，新科技、新产业的重点项目进入实质性启动阶段。漕河泾开发区主动作为，积极调整产业布局，提升发展能级，努力打造“升级版”。

（二）建管水平有所提高，城区面貌持续改善

重大工程有力推进。以重大工程和重点项目建设为抓手，创新机制，大胆探索，重要产业发展载体建设取得阶段性成果，部分项目已竣工并投入使用。加快全区市政基础设施建设和重点市政项目开发，轨道交通站点及周边配套建设有序进行，建立和完善枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系。

旧区改造扎实推进。积极筹措资金和房源，部门联手，条块联动，形成合力，攻坚克难，超额完成相关中期指标，并积极推进新开基地。调研中，代表们普遍反映该项工作顺应了群众的需求和呼声，让百姓切实享受到实惠的同时，也使区域面貌进一步改善，城区功能进一步提升。

多层次住房保障体系初步确立。公租房建设和运营有序推进，共有产权房供应日趋规范，廉租房实物配租范围稳步扩大，新增保障性住房面积完成中期目标，保障社会群体多层次需求的能力有所提升。

城区建管水平提高。加大市容环境综合整治力度，市容环境面貌持续改善。实施第五轮环保三年行动计划，城区环境质量有所提高。生活垃圾无害化处理率、绿化覆盖率等指标均达到规划中期目标。加强安全生产监管，未发生重特大安全生产事故和食品药品安全事件。城区建设和管理能级稳步提升，创全工作取得阶段性成果。

可持续发展理念融入实践。逐步形成法律政策引导、责任主体落实、节能措施到位、社会共同推进的工作格局，深入开展国家可持续发展示范区建设，大力推进资源节约型、环境友好型城区建设，节能减排约束性指标达到中期目标。

（三）社会事业协调发展，社会管理水平提升

民生保障持续改善。城镇登记失业率、新增机构养老床位数等指标均达到中期目标，就业与创业服务、社会救助工作不断健全。

社会事业蓬勃发展。深入开展素质教育，坚持超前发展，坚守教育底线。改善医疗服务，全面推行家庭医生制服务工作，公共服务均等化水平有所提高。文化软实力显著提升，徐家汇源、衡山路-复兴路历史风貌保护区、西岸文化走廊等文化品牌逐步形成。深化体育生活圈试点工作，广泛开展全民健身活动。

社会组织培育初现成效。创设2个社会公益组织孵化园，培育31家社会公益组织，建立8个专业社工和社会组织社区实践基地，社会建设取得一定成效。

城市综合管理联勤执法整体推进。徐家汇、枫林、华泾先行先试，徐家汇商圈被评选为上海市2012年加强和创新社会管理“十佳示范案例”。总结试点经验，出台《关于在全区推进城市综合管理联勤执法工作的实施意见》，指导面上整体推进。

社区民主自治不断深化。探索开展项目化的居民自治行动，涌现出凌云街道“绿主妇”、田林街道“十姐妹议事会”等典型以点带面，居民参与社区管理、社区服务的活力不断增强。

三、全面完成“十二五”规划需进一步关注的几个问题

中期评估报告中，区政府居安思危，对规划执行中存在的突出问题以及“十二五”后期面临的机遇与挑战都作了较为全面的阐述，人大代表和专家学者表示赞同。根据视察中了解到的情况，概括各方意见建议，经过调研分析和理性思考，我们希望区政府重点关注以下几方面的问题。

（一）经济建设方面

宏观政策调整对区域经济的影响。上海正面临新一轮结构、布局的大调整，中国（上海）自由贸易试验区的建设将对我区的招商安商稳商工作带来挑战，分税制等财税制度改革有可能改变区级政府财权事权的分配，宏观调控将影响房地产市场及政府融资平台的发展。

载体资源匮乏对产业集聚的限制。“十二五”产业发展重大载体项目大部分还处于在建或未开工阶段，徐家汇中心等均面临较长建设周期，我区近年仍将面临载体增量不足、高品质商务楼宇缺乏的困境。

商务成本激增对行业企业的制约。工业总产值、高技术工业产值占工业总产值的比重未能完成预期目标，商务成本高昂是导致部分高技术工业企业外迁的主要因素，先进制造业对区域经济发展的贡献度有所下降。

电子商务发展对传统商业的冲击。社会消费品零售总额增长率未能完成规划目标，尤其是2013年上半年增幅趋缓，既有全市商业格局深刻变化，人流、物流、资金流、信息流严重分流，商圈转型升级力度不够的因素，受电子商务、虚拟经济的冲击影响也不容忽视。

体制机制瓶颈对创新发展的阻滞。科技创新对区域经济增长的拉动作用仍然有限，培育、支持和服务高科技产果转化为生产力的能力不强，对新技术、新业态的关注度和灵敏度不够，航天地块等与中央、市属单位合作的项目推进相对缓慢，相关体制机制有待进一步创新和完善。

（二）城市建设方面

旧区、旧住房改造力度仍需加大。居民对加快推进旧区改造、旧住房综合改造的愿望非常迫切，但实施难度较大。零星的旧区改造和旧住房综合改造尚未纳入近期规划。

城区建管任务依然繁重。规划确定的市政道路及电站、泵站、消防站等涉及城市安全性、基础性、功能性设施的建设进度相对滞后，布局和推进工作有待进一步加强。小区停车矛盾加剧，区域静态交通规划及实施有待进一步优化。建设项目投融资体制较为单一，政府财政压力较大，社会力量参与不足。华泾地区城市化进程相对较慢，城镇优势正在逐步减退。

绿化建管水平有待提升。中心城区土地资源瓶颈明显，立体绿化等新途径、新技术的覆盖率不高。大型绿地多建设于外环，因交通不便，生态绿地观赏人流较少，居民实际受惠程度较低。社会绿地失管失养比较严重，精品绿地相对较少。

河道水质污染未根本改变。城区河道水质总体未达到V类水功能标准，部分河道黑臭现象有时存在，周边居民仍有反响。截污纳管率尚未达到预期目标，雨污分流改造需进一步加快。

部分区域扬尘污染现象严重。空气质量虽然总体达标，但与居民实际感受不完全相符。龙吴路上的渣土车和混凝土搅拌车往来频繁，沿线的渣土中转码头和混凝土搅拌站仍未拔点，扬尘控制效果不够理想。

（三）社会建设方面

社会发展重点项目推进较慢。规划确定的社会发展类24个重点项目开竣工率为54%，低于产业类项目，南部医疗中心等一批事关民生保障、群众需求迫切的项目受主客观因素影响，目前仍未进入实质性推进阶段。

政府公共服务水平有待提升。教育、卫生等公共资源南北不均衡现象依然存在，大学生就业结构性矛盾依然突出，食药品监督管理体制尚未完全理顺，养老机构床位数供需矛盾日益突显，居家养老服务滞后，因病致贫、临终关怀等问题缺乏有效解决手段，社会保障和救助体系等软环境建设有待进一步完善。

社会工作服务市场供给不足。每万人拥有社会组织数、每十万人拥有专业社工人数均未达到中期目标。社会公益组织孵化园等形式尚处初创阶段，一些社会组织服务能力不强、质量不高，不能较好地匹配当前社会需求，且社工队伍流失率高，职业化、专业化水准欠缺。

行政执法攻克难点力度不够。无证无照经营、违章搭建、烟尘噪音、群租扰民等城市管理顽症依然是群众投诉反映最集中的问题。部门执法边界不清、相关法律操作细则不明、行政执法人员跨前一步联合执法欠缺等问题仍然存在。

四、对“十二五”规划纲要调整建议的审查意见

中期评估报告中，区政府提出了规划纲要的若干调整建议，共涉及到期终止1项指标、调入2项指标、调高3项指标、增加15个项目、取消2个项目，并提出了进一步推进实施的主要举措，期间已经充分吸纳了人大代表的意见建议。相关工委通过专题调研座谈、发放调查问卷、工委会议初审等形式，对调整建议作了认真研究，认为其编制的原则、思路及下阶段工作举措总体可行，体现了与时俱进的理念，建议常委会予以批准。同时建议区政府：

1、对部分指标、项目或终止、取消，或调入、增加，体现了区政府结合实际、与时俱进的规划理念。建议对新增的指标、项目要及时跟踪，适时评估，力争符合未来发展趋势，体现规划引领作用。

2、对部分已完成中期进度的指标予以调高，体现了区政府自我加压、持续努力的奋进意识。建议进一步细化措施，既要追求数量规模，更要讲求质量结构，力争取得更加优异的成绩。

3、对部分未完成中期进度，但事关创新驱动、民生所盼的指标、项目不作调整，体现了区政府攻坚克难、负重前行的责任意识。建议分析原因，对症下药，加快执行进度，力争完成规划确定的目标。如经努力后，到“十二五”期末仍然无法完成，也应如实向人大代表报告原因及在推进实施中所作的努力。

五、推进“十二五”规划目标任务全面完成的几点建议

“十二五”规划中期评估工作，评估出了徐汇当前发展所处的区位，评估出了正能量，评估出了差异，也评估出了发展的新空间。区政府要进一步解放思想，居安思危，切实抓好评估成果的转化工作，使中期评估成为“加油站”，为徐汇经济发展、社会建设、文化繁荣、生态文明增添加速度。

综合人大代表、专家学者的意见，现就相关重点工作，补充以下三点建议。

建议之一：积极顺应形势变化，确保经济持续健康发展

着眼长远，努力把握改革机遇。正确认识发展的外部环境变化和徐汇的区位特点，增强对自贸区等宏观政策的研读，客观分析面临的机遇和挑战，以稳健、科学的理念调整规划指标，提高应对的灵活性、机动性、实效性。战术再瞄准，自觉承接自贸区的可复制效应，以改革倒逼政府行政行为创新，转变职能，简政放权，大力发展新经济、新业态、新模式和新技术引领的现代产业，把握好自贸区建设给徐汇发展带来的新机遇。

融合发展，实现商圈能级提升。应对电子商务的迅猛发展，政府、行业协会、企业多方联手，打造符合现代营销模式的电子商务平台，大力发展金融后台服务、网络金融。研究消费升级规律，结合徐家汇中心地块建设，实施软硬件环境改造，引导商家制定品牌调整规划，创新商业开发模式，增加体验、互动、定制等新兴营销方法，形成周边专业特色街，持久、高度吸引人气。加大徐家汇源、衡山路-复兴路历史风貌保护区的宣传力度，讲好徐汇的“老故事”，引领文化消费需求，促进商旅文联动、电子商务和实体经营的融合发展，凸显文化软实力，彰显徐汇的独特魅力。

协调推进，培育未来新增长点。战略再聚焦，以百年大计、世纪精品为目标，坚持高起点、高品质，大力推进徐家汇中心、滨江、龙华等重点功能区域的开发建设，实现各部门的无缝对接、建设与招商的融合衔接，完善各项配套设施，增加文化和产业的内涵，为徐汇未来发展奠定良好基础，打造徐汇经济发展的升级版。

集聚资源，形成徐汇特色优势。资源再整合，充分利用大院大校大所集中的科技资源优势，加强政策引导，在漕开发等地区打造若干个战略性新兴产业集聚的精品特色园区，汇集人才流、资金流、技术流，形成核心技术和核心产业，在有限的空间中创造无限的新产业梦想。发挥区域综合优势，重点解决中高端人才的户籍、住房、医疗、教育、精神文化需求等问题，用社会政策托底经济政策，增加各类人才的区域归属感。加快国资国企改革，完善分类监管、法人治理结构和激励机制，更好地发挥国资在产业发展、工业园区二次转型开发中的引领带动作用。

租税联动，完善投资环境机制。合理运用商务楼宇专项统计调查的成果，聚焦重点，创新产业政策和奖励机制，以租金补贴、中介奖励等形式，调动开发商、物业方、投资方等各方的积极性，为不同发展阶段的企业提供有针对性的服务，切实提高楼宇属地率和产业集聚度，优化企业的投资发展环境。

建议之二：狠抓薄弱环节改进，确保城区面貌持续优化

继续加快基础设施建设。创新投融资机制，加快形成政府引导、社会参与、利益共享的新型投融资模式，促进政府、企业和社会三者之间的对接，鼓励社会力量参与区重大项目建设。区分轻重缓急，把握好节点、节奏、节拍，加快城市基础设施、重大配套工程建设。采取有效措施，努力缓解社区停车难矛盾。重点改善南片地区交通环境，进一步优化“最后一公里”问题，方便社区居民出行。

继续加强生态环境建设和保护。不断提高环境监测、污染整治、垃圾分类收集等方面的工作力度。加大水环境治理力度，加强源头治理，加快推进截污纳管和雨污水分流改造进程。加大扬尘污染控制力度，重视工地管理，加强重点区域治理，有效控制和整治龙吴路上往来渣土车辆和混凝土搅拌车辆，尽早实现其沿线渣土中转码头和混凝土搅拌站的拔点。有计划地协调推进生态绿化和居民区绿化建设，发展立体绿化，扩大绿化空间，打造精品绿化，提高公共绿地管养水平，不断优化和美化环境。

继续推进旧区改造和旧住房综合改造。加大资金投入，在确保完成“十二五”规划目标的同时，还要进一步推进零星旧区改造和老、旧、危房的综合改造工作，要突破瓶颈障碍，创新体制机制，研究制定科学可行的政策措施，切实提高工作实效。要进一步处理好量与质的关系，尊重各方意见，提高社区居民的感知度和满意度，为民解忧，把好事做好。

继续提高城区建管水平。深化条块联动工作机制，运用信息化手段，加强资源整合共享，完善综合协调，落实长效机制，提高分类分级管理水平，逐步建立和完善目标考核及责任追究机制。探索政府购买服务，以及有关商业保险等市场主体介入城市管理及其安全运行的新机制，切实提高公共突发事件应急处置能力和城区管理能力。

继续推进华泾地区城市化建设进程。全区统一协调推进，认真梳理，以问题为导向，落实各个环节的工作方案，加快老宅基改造，完善道路交通及基础设施配套，推动公共服务设施建设，实现工业园区的二次转型开发。

建议之三：高度关注社会民生，确保居民群众持续受益

大力推进社会发展项目建设。在规划执行中更加突出民生理念，合理安排资金投入和开工进度，按照居民需求迫切程度，重点加快教育、卫生、民生重点项目建设，改善南北不均衡现象，提高公共服务均等化水平。

积极培育发展社会组织。提高认识，形成社会导向，推动现代社会组织体制建设。加强分类指导管理，加快公益类、服务类社会组织的培育，拓展社会公益组织孵化园，加强信息互通，整合服务，提高效率，激发社会资源的活力。推进落实《区政府关于购买社会工作服务的实施意见》，探索引进企事业单位商业模式提供社会工作服务的途径与办法，推动社会资本和社会力量共同参与，形成提供主体和方式的多元化。加强专业化、职业化相结合的社工队伍建设，提高从业人员社会地位。鼓励发展与居民生活密切相关的社会服务类产业，引导规范运作，形成公益慈善事业与商业的有机结合，满足居民群众的迫切需求。

加大社会保障救助实施力度。进一步提高大学生就业、创业培训和支持的力度，扩大政策宣传面和知晓面，进校区、进社区、进园区。关注弱势群体实际需求，在基础保障全覆盖的基础上，雪中送炭，对因病致贫等特殊群体加大福利保障和救济力度。

鼓励社会力量参与养老事业。加快推进养老服务业发展，鼓励民间资本参与为老服务行业的产业化运作，加大政府购买服务力度，在保基本、广覆盖的基础上，为老年人提供更多可选择的优质服务产品，满足多层次需求。推动多途径、多形式建设养老机构，养老产业联合，结构优势互补，解决养老床位不足等突出问题，做好临终关怀工作。

加强城市综合管理联勤执法。理顺条与条、条与块之间的信息沟通、协作配合机制，聚焦社会管理顽症执法难点，克服畏难、避险情绪，完善行政执法协调机制，研究组合使用法律法规，依法主动跨前严格执法。加大社会面宣传力度，提升社区单位和群众对联勤执法的知晓度、参与度，提高执法“管事率”、群众“满意率”，营造有序的城区环境，让老百姓安居乐业。

以上报告，请予审议。