关于徐汇区顽症治理常态长效机制建立健全情况的调研报告

 

关于徐汇区顽症治理常态长效机制建立健全情况的

调研报告

——在2015年7月15日上海市徐汇区第十五届人民代表大会

常务委员会第二十八次会议上

徐汇区人大常委会城建环保工委

 

主任、各位副主任、各位委员：

顽症治理常态长效机制的建立健全是推动我区城区管理水平提升的重要途径。今年区政府工作报告进一步提出要“巩固全国文明城区创建成效，加强城区常态化、长效化、精细化管理，完善城区管理长效机制”。根据区人大常委会年度工作安排，在去年开展顽症治理情况监督调研的基础上，今年5-6月，城建环保工委在区人大常委会副主任许建华的带领下，重点就顽症治理的机制建设，先后14次深入走访调研区绿化市容局、区城管执法局、区拆违办、区商务委、区城市网格化综合管理中心、徐家汇街道等4个街镇，召开各街镇市政科长、居委书记两场座谈会，组织工委委员、区人大代表开展视察调研。现将有关情况报告如下：

一、基本特点

自去年6月区人大常委会听取和审议顽症治理相关工作情况并形成审议意见后，区政府高度重视，积极回应和落实，围绕乱设摊、跨门经营、违法搭建等顽症开展集中整治，积极开展业态调整，并在治理过程中逐步形成常态化机制。

1、市容顽症进一步得到遏制。一是乱设摊治理有成效。坚持日常严格管理，并开展多次专项整治系列战役，特别是徐家汇地区白天乱设摊行为基本消除、长桥地区乱设摊集聚现象基本消失，其他地区也取得较为显著的成效。二是违建拆除有力度。做强拆违办，做实街道镇，围绕重点地块和区域开展拆违，2014年共计拆违约23万平方米。截止今年6月底，又拆违565处，120118.8平方米。三是业态调整有行动。为源头上治理跨门经营乱象，先后在乌鲁木齐中路、复兴中路、永嘉路、建国西路调整了部分店铺，有的进行了重新招租，道路面貌得到一定改观。今年，区政府的力度进一步加大，要求各街镇2-3条道路环境和业态有明显改观。目前，各街镇已上报拟调整道路名单，并启动相关工作。

2、机制建设取得一定进展。一是推动两级网格化平台建设。通过管理全覆盖、信息平台共享、执法管理队伍整合、发现处置流程再造，实现城区管理机制和管理手段的重大变革和创新。二是加强市容环境责任区建设。制定《关于进一步加强徐汇区市容环境卫生责任区管理的实施意见》，落实责任主体，完善自治、自律管理机制，筹建责任单位（责任人）电子信息库。三是理顺拆违工作机制。通过《关于进一步加强本区拆除违法建筑工作的实施意见》和《徐汇区拆除违法建筑工作暂行规程》，形成区、街道镇两级拆违平台和“1+3+13+X”框架，明确责任分工和快速处置流程。

3、多方参与逐步形成。一是城管辅助力量长效固守基本实现街镇全覆盖。目前，全区有12个街镇通过政府购买社会服务方式，在前期街面顽症集中整治到位的情况下，借助社会管理力量进行街面常态管理和长效固守，增加街面日常管理人员近1200人，有效缓解管理力量不足。二是社会主体自管自治。湖南街道弄管会小区自治，路管会沿街商铺街面自治，漕河泾街道石龙路345弄内单位共同管理，斜土街道建立“商户之家”自治平台，田林、虹梅等街道的路管会、路长制、大房东自律，康健街道与上师大“街校联建”等多种形式自治模式，有效推进了市容环境的改善。

二、存在问题

调研发现，尽管顽症治理工作不管是面上情况还是机制建设等都取得一定成效，但是离我区的功能定位和目标要求仍有一定差距，常态长效机制建立任重道远。

1、顽症反复性强，治理现状仍不尽如人意。一是跨门经营、乱设摊等街面顽症依旧十分顽固。由于空间分布广，时间跨度大，且摊贩成分复杂，流动性反复性强，因此执法部门虽不断开展联合集中整治，但末端治理居多。网格化管理不断推进后，问题虽能够快速发现和处置，但往往以驱赶为主，只治标不治本。乱设摊、跨门经营依旧在绿化市容局各类投诉中排名第一、第二位。从全市来看，来电投诉量也高于静安、长宁两区。二是在拆违方面，一方面拆违力度不断加大，另一方面群众对政府尽职的渴望和要求也在不断增强，投诉量不断上升。根据2014年12345热线数据反映情况来看，违法建筑依旧位列我区市民投诉量第一位，占37%，且投诉数量比上一年有显著提升。从全市来看，我区市民来电量高于静安、黄浦、长宁等中心城区。同时数据显示违建的高发地区为天平、田林、龙华、凌云、华泾等风貌区和居住集聚区，治理形势依然严峻，对居民“家门口”的违建整治力度仍需加强。三是各类占道亭棚无序经营。截止2014年底，我区有东方书报亭217家、牛奶亭、蘑菇亭、彩票亭等其他各类亭棚124个。不少是不合理、不规范占道甚至占盲道、占绿、跨门营业、超范围经营、乱张贴广告等，严重影响市容环境却整治困难。

2、顽症成因纷繁复杂，执法管理尚不适应。一是乱设摊、跨门经营等成因复杂。包括经营成本低、历史存续原因、外来人口数量增多、市民生活习惯等。二是诚信体系尚未完全建立健全。违法成本过低，即便受到处罚，也非伤筋动骨，“重操旧业”概率很高；一些有损市容环境和秩序的不文明行为得不到有效制止、约束和惩罚，破窗效应明显。三是执法环境不佳。舆论导向、民众认知有时不够客观、公正，非理性现象较多，对于执法主体的正常执法存在一定认识误区，甚至存在自相矛盾的心态，围攻执法人员，管理对象暴力抗法时有发生。四是人员保障不足。城管一线人员三班制，除去正常休息和办案等因素，平均一个街镇一个时段投入执法人员仅为5-6人，再加上执法外延的不断扩大，城管队伍确显力量不足。

3、统筹机制不够完善，协同配合力度不足。一是部分政府管理部门比较缺少主动担当和相互配合的意识。对于一些反复出现的热点难题有畏难思想、甚至是厌战、埋怨。不作为、慢作为、选择性作为现象时有发生，这在拆违工作中比较明显，上下左右的“击鼓传花”时有发生。二是联合执法尚不到位。各类执法队伍资源尚未真正有效整合。以联勤联动为例，目前13个街镇只有4个街道有1-2名民警固定驻守参与城管执法，交警参与执法仍较少。三是先期规划不完善。如公共配套先天不足，缺乏对不同地区业态的合理规划，部分区域商业服务网点数量、布局不合理。如漕开发地区有20万员工，仅早午餐供应这一项就难以满足需求，故周边破墙开店等违法行为纷纷出现。另外，规划形态和业态不匹配或无业态规划，店家经营任其自由，低端业态和乱设摊等现象频出，导致不合理业态扰民或影响市容。四是审批、管理、执法互相脱节。如由于全区缺少科学统一的商业业态、形态规划导则及管理要求，沿街店铺经营的前置审批主要按经营者要求，无法考虑和判断整条道路的业态形态和今后的执法难度，行政许可部门与其他相关行政管理、执法部门及街镇的事前沟通不够，信息不共享、不对称，对店铺招租环节进行干预、管控以及预警等机制尚未建立，日常管理与终端执法存在脱节。另外，目前在业态调整中条条、条块优势互补、形成合力还不够。

三、几点建议

根据调研中发现的问题，结合各方意见建议，以问题、需求、法律为导向，巩固前一轮全国文明城区创建成效为目标，为加快建立健全顽症管理常态长效机制，提出以下几点意见建议：

1、继续加强乱设摊和跨门经营整治。一是做实联合执法。从目前城区管理的实际出发，应尽快恢复建立各街镇联合执法队伍。“联执队”以城管为骨干，明确1-2名公安和交警、1名市场监管所工作人员固定进驻城管中队，以进一步加强联勤联动力量配置，强化执法保障，提高执法效能。二是整合司法资源。加大法院依法强制执行力度，研究依法简化程序、流程，快速处置跨门经营、违建等顽症；要进一步保护执法主体依法正常执法，维护政府执法公信力。三是重点研究几种特殊对象和情况。如交警加强对卡车设摊的协同整治力度，针对特殊人群设摊，充分借鉴他区做法，通过政府购买服务引入NGO，实现自己人自己管等。四是因地制宜地推行街区责任区建设。进一步总结推广湖南、田林、虹梅、康健等街道的成功经验，在广泛宣传、动员，集中送达《责任告知书》，完善自治、自律机制，开展竞赛评优，依托路管会、路长制、大房东自治模式等方面可加以借鉴。五是研究建立并完善诚信制度。依托《徐汇区2013-2015年社会信用体系建设实施意见》，试点对于不履行门责制、多次接受跨门经营处罚的对象，与区公共信用信息平台衔接，在执照年检等方面给予必要的制约。

2、进一步全面推进拆违工作。一是明确定位。按照徐府发〔2014〕13号有关拆违《实施意见》的要求，首先，要明确和强化区拆违办在协调指挥、处置难点、核查考核等方面的作用，抓紧落实《实施意见》关于“监督考核、责任追究机制”、“指定违法建筑拆除的执法管辖部门”的要求；其次，要切实发挥街镇块上整合、牵头处置的作用，进一步落实《实施意见》关于“对正在实施的违法搭建行为立即制止，及时拆除”的要求。拆违办及拆违实施部门要加强对派驻各街镇联络员素质和能力的教育培训。二是均衡推进。在开展成片拆违的同时，对广大群众“家门口”的违法搭建，对风貌保护区、居住集聚区等重点地区以及旧住房综合改造后的零星违建要高度重视，及时解决。三是责任追究。对于违法搭建行为的处置，在完善发现、处置流程的基础上，按照《实施意见》要求，加大对拆违工作的“受理立案、到场及时率、处置率和结案率”等检查考核，对于不作为、慢作为、选择性作为的部门、街镇以及对于应发现、劝阻、上报而未尽责的物业企业，应实行责任追究，并给予必要的处罚。四是推行判例。针对在拆违实践中，时常发生几个部门对某一违建行为处置的责任认定，因各种因素难以统一而出现推诿，或者同一类事件在不同时间、不同工作人员之间有不同结果，或者有无区领导拍板结果也不相同等问题，建议对同类案子的处置试行“判例法”，即“同案、同判、同办”。具体可梳理成功经验做法，将一些曾经达成共识的或者经典的拍定案例，经相关拆违职能部门共同研究后转化为“约定”模式，以便在以后相似案例处置中参考和复制，从而提高执法效率。五是技术支撑。进一步完善拆违处置流程，对于拆违后续房屋复原工作，房管局、规土局要给予必要技术支撑。

3、加快推进业态调整。一是建立全区层面的业态调整、综合协调管理工作平台，编制全区重点道路业态、形态规划，制定实施意见，以及相关配套政策，在诸如成本核算、企业谈判、政策支持等方面给予街镇最大帮助；定期研究、总结、检查、推进相关问题的解决。二是要求各街镇在区总体规划和要求的基础上，根据不同道路情况，制定各道路“负面清单”与导则，制定差异化业态调整方案，明确时间节点和推进步骤。三是坚持源头控制，市场监督管理及相关前置行政许可部门要严控相关经营审批，各街镇要完善街区门店转租装修等及时发现和管控机制。四是充分发挥区属国企带头引领作用。基于区属企业在本区需调整业态的店铺中占很大比例的现实，应研究制定区属国企参与业态调整的规定与实施细则，区政府对此要进行专门的动员和布置，要求凡经确认列为调整对象且产权和使用权在区属国企的店铺，应首先带头按规划或在街镇的帮助配合下进行业态调整，包括采取租约到期后不予续约等措施。同时，要建立相关奖惩制度，并将此项任务完成业绩纳入国企年终考核范围。

4、研究开展各类亭棚整治。当前可以书报亭为整治重点，一是全区排摸本区该类亭的情况，包括是否超范围和跨门经营，是否转租转让，是否不当占道等。二是开展市区联动，明确由区相关职能部门与上海东方书报期刊服务有限公司对接，共同研究确定疏堵结合的工作方案。三是针对其各类违规违法行为由城管、公安、文法执法大队、市场监管等纠正直至取缔其违法行为，并开展集中整治。在此基础上，下一步可对蘑菇亭等开展进一步治理。

5、重视规划引领。要从建设导向型规划向管理导向型规划转变，让规划为城区管理助力。一是要探索对一部分区域在无建设行为情况下的规划修编，要研究通过规划，对本区已建设成熟的地区进行“修补型建设”，以提升其功能与空间品质。二是为有效地减少管理盲区，要加快研究和实施本区从成片旧改转向小规模常态化城市更新的实施方案。另外在本区的规划修订中，还应注重“四态合一”（现代一流的城市形态，环保优美的城市生态，高端繁荣的城市业态和积极和谐的市民心态）。