徐汇区“两院”司法权力运行机制改革情况的调研报告
日期： 2015-09-16
徐汇区“两院”司法权力运行机制
改革情况的调研报告
——在2015年9月16日上海市徐汇区第十五届人民代表大会
常务委员会第二十九次会议上
徐汇区人大常委会内务司法工委
主任、各位副主任、各位委员：
我区“两院”开展司法改革试点工作以来，区人大常委会高度重视，连续跟踪调研，支持和推进“两院”改革工作。今年6月至8月，内务司法工委在常委会分管领导的带领下，组织工委委员和部分区人大代表对我区司法权力运行机制改革情况进行了专题调研。
一、调研开展情况
7月下旬，袁建村副主任带领内务司法工委，分别走访区法院院长和检察院检察长，交流我区司法改革试点推进情况。工委组织部分人大代表视察区法院立案窗口，了解立案登记制改革后案件受理情况；参加法院民事执行工作，现场监督法院干警执法活动，实地调研“执行难”问题；旁听由法院副院长担任主审法官的刑事案件庭审，关注庭审程序是否规范，感受审判人员的庭审驾驭能力。视察区检察院派驻虹梅社区检察室，了解检察院开展基层法律监督、社区法治宣传工作，参与检察院信访接待、司法听证等活动，深入一线了解“两院”工作情况，并先后听取法院、检察院司法改革试点推进情况介绍，综合调研改革试点进展。代表们对“两院”围绕司法改革的目的和要求，完成人员分类管理、探索建立司法责任制、改革司法权力运行机制等方面给予了充分肯定，并提出了建议和希望。
二、“两院”主要做法及成效
完善司法人员分类管理，推进法官、检察官专业化。一是“两院”按照司改方案中的员额制要求，结合工作实际，科学合理设置岗位序列，扎实推进人员分类管理。各类人员已配置到位，对法官、检察官入额比例留有一定空间，用于提高过渡期队伍发展的活力。经区人大常委会法定程序任免入额的法官、检察官，都按要求参加常委会组织的法律知识考试。二是进一步强化院庭长、检察长办案职责，领导干部直接参与一线办案，并对案件进展在内部局域网公开，起到了很好的引领和示范作用。三是“两院”加大了培训力度，对不同类别、不同层次、不同岗位人员开展了分类培训，加强对入额法官、检察官考核，促进了优胜劣汰机制初步形成。
落实司法责任制，突出依法办案独立化。“两院”紧紧牵住司法责任制这个司法改革的“牛鼻子”，围绕改革方案的要求，建立符合司法规律的权力运行机制，解决司法权力运行的行政化问题，切实做到“让审理者裁判，让裁判者负责”。区法院完善了主审法官、合议庭办案机制，规范文书签发制度；完善审委会的议事规则，建立审委会讨论案件的过滤和分流机制，缩减案件讨论范围和数量。区检察院探索建立了《检察官联席会议工作规定（试行）》、《检察长、副检察长办案实施方案》，以及检察官办案责任追究机制等，进一步突出检察官办案主体地位，依法独立行使职权，并承担相应的责任。
健全内部监督制度，推进司法权力运行规范化。“两院”健全了内部监督制约机制，确保法官、检察官依法公正行使职权。区法院探索建立法院办案人员权力清单制度，完善司法廉政监督机制，明确应当由主审法官、合议庭以及审委会行使的司法权力边界。区检察院实行办案过程全面记录制度，充分发挥案件管理、纪检监察、检务监督等部门的职能作用，确保有权必有责，用权受监督落到实处。
三、存在的问题和难点
保障人民群众参与司法有待加强。在调研中，人大代表提出， 司法改革是为了实现社会公平正义，改革的成效应由人民群众来评判，而现阶段对我区司法改革进程、推进方向了解不多，对群众关心的司法机关重要改革事项知晓不够。已经得到上级认可，并付之于实践的好经验、好做法，相关信息有待及时传递，回应社会关切。人民陪审员参审机制和管理制度有待完善，未充分发挥其在案件审理中通民情、知民意的优势。
与群众密切相关的司法改革举措宣传有待加强。针对立案等方面，改革中出台了具体的实施意见，但群众对其内容并不完全理解。通过人大代表接待信访了解到，自立案登记制度改革以来，反映“立案难”的数量有所增加。从反映的具体内容看，信访人对新规定的具体条文不清，认为实行立案登记制后，凡是当事人希望法院受理的案件，法院都会进行登记便予以立案。事实上，信访人诉求并不符合法律所规定的受案范围，相关宣传解读工作需进一步加强。
过渡期的队伍思想工作有待进一步加强。近几年来，“两院”受理案件数量逐年递增，实行立案登记制改革后，案件数量更是有明显增长。而司法员额制后，法官、检察官的入额相对减少，使得“两院”人少案多矛盾日益突出，办案压力加大。并且，部分人员短期“入额”无望，薪酬待遇也不明确，导致心态不稳，出现个别人员离职现象。而新进人员进入角色需要一定时间的磨合，这将对司法改革过渡期的各项工作带来一定挑战。
解决专业司法辅助人员缺乏的力度有待加强。调研中代表们提出，司法改革后，传统工作模式面临转型，不同职位的分工更加细化，大量工作需要由法官检察官助理、书记员、法警等司法辅助人员承担。而司法员额制后，受到编制、待遇以及职业发展限制，速记、检测、网络维护等专业司法辅助人员较为缺乏。
针对调研中反映的困难和问题，结合人大代表的意见，提出如下建议：
（一）进一步探索保障人民群众有序参与司法。要围绕努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义为目标，改进司法权力运行机制，让人民群众在司法改革中有更多“获得感”。一是加强“两院”与各代表组的联系，建立互动平台，定期听取意见建议。健全人大代表参与司法工作机制，使得代表参与执行工作、旁听庭审、信访接待常态化，拓宽了解“两院”的司法途径。二是进一步发挥人民陪审员作用，健全人民陪审员提前阅卷机制，完善人民陪审员参加合议庭评议程序，保障公民陪审权力。引导人员陪审员在审理事实认定方面充分发挥作用，以普遍的公众价值观与法官职业化思维形成互补。
（二）进一步完善司法责任内部监督机制。遵循司法特点，尊重司法规律，排除来自司法机关内部和外部干扰，确保“两院”依法独立行使审判权和检察权。一是司法管理制度和司法权力运行机制要统筹思考、同步推进。在试点过程中，探索对已实施制度运行的有效性开展评估，及时修改完善。二是健全涉法涉诉信访矛盾纠纷化解机制，探索人大监督与检察机关法律监督的互动衔接，对办案中有违法违纪问题，检察机关要发挥职能作用，启动内部监督机制。
（三）进一步细化过渡期的各项保障工作。一是加强队伍思想工作，对法官、检察官以及司法辅助和行政人员帮助制定职业发展规划。通过开展分类培训、交流任职，提高司法能力和办案水平。对于已入额的法官、检察官要加强办案业绩、廉洁自律、职业操守等情况的综合考核,完善“能上能下”机制。二是优化司法资源配置，通过购买服务等方式，解决司法辅助人员不足问题，降低司法成本，提高工作效率，缓解人少案多矛盾。三是加强与兄弟区县“两院”建立沟通机制，加强研讨、联动，围绕中央和市委司法改革的要求，结合实际，对司改工作整体思考，使改革试点与日常工作两促进、两不误。
（四）进一步推进司法信息公开透明。要以公开促公正，以透明促廉洁。一是健全人大与“两院”经常性联系机制，完善司法机关定期向区人大常委会报告重要司法工作事项的常态化制度。二是加强新闻宣传工作，结合典型案例，发挥诉调对接中心、社区检察室等平台作用，宣传司法改革推进情况和司法改革新政策，正确引导社会预期，积极回应社会关切，营造司法改革的正能量舆论环境。三是进一步推进审判公开、检务公开，拓展公开途径，创新公开方式，促进司法公正。
以上报告，请予审议。