关于检查本区贯彻实施《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》情况的报告

 

关于检查本区贯彻实施

《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》

情况的报告

 ——在2018年7月17日上海市徐汇区第十六届人民代表大会

常务委员会第十四次会议上

徐汇区人大城建环保委主任委员、执法检查组副组长 李青

 

主任、各位副主任、各位委员：

今年，市人大常委会将《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《条例》）修订作为正式立法项目，通过地方性法规的修订进一步加强历史风貌区和优秀历史建筑的保护和利用。为进一步推动区政府增强法规贯彻实效，提升我区历史文化风貌区保留、保护和管理的精细化水平，并为市人大相关修法工作提出建议，区人大常委会于今年3-6月对我区贯彻实施《条例》的情况开展了执法检查。现将检查情况报告如下：

　　一、 执法检查的总体情况

　　根据年度工作安排，区人大常委会制定了执法检查工作方案，成立了执法检查组，由区人大常委会徐国文副主任担任组长，城建环保委和相关专门委员会成员、部分区人大代表共10位同志为组成人员。检查组确定了此次执法检查五个方面主要内容：一是风貌区保护规划编制、城市（社区）规划师相关工作情况；二是风貌区优秀历史建筑和其他历史建筑的保护修缮和使用管理、风貌区内住宅小区综合治理及老旧住房管理等工作情况；三是风貌区架空线入地、景观提升、垃圾分类、广告店招、灯光设计、环卫保洁等工作情况；四是风貌区业态调整、违法建筑和违法经营治理、街区网格化综合管理等工作情况；五是对《条例》的修法建议。

经过前期的精心准备，5月7日，执法检查组召开了执法检查启动会，通报了执法检查方案；5月至6月，检查组通过听取汇报、实地视察、交流座谈、课题调研等方式，多角度、全方位、深层次开展了执法检查，区房管局等6个部门提交了自查报告。同时，围绕“衡复历史文化风貌区的精细化管理”举办了专题代表沙龙。7月初，检查组研究形成执法检查报告，并充分听取了相关方面的意见。

本次执法检查体现了三个方面特点：一是注重理论厚度。区人大常委会主任会议专题听取执法检查工作方案和情况汇报，安排了《条例》的专题学习讨论。为提升执法检查的针对性和有效性，常委会领导邀请多位代表、专家从不同角度深入剖析《条例》的立法背景、具体内容和执法瓶颈，并委托相关高校开展课题研究，进一步强化对风貌保护工作的理性认识。二是注重检查深度。检查组认真听取了区人民法院、区房管局等6个政府部门、湖南和天平2个街道的相关情况汇报，以问题为导向，围绕街区规划、建筑保护、道路整治、文化传承、民生保障等领域的具体工作深入实地开展检查及调研，深度了解我区贯彻实施《条例》的实际情况。三是注重参与广度。检查组充分发挥人大街工委的作用及人大代表的主体作用，组织来自政府机关、科研院所、企事业单位、居民区等各个领域的区人大代表直接参与各种类型的执法检查活动。特别是50多位市、区人大代表参加了代表沙龙，围绕风貌区的精细化管理展开深入探讨，充分发挥了代表的专业优势，聚集了代表的经验智慧。

　　二、 贯彻实施《条例》的主要成效

检查组认为，《条例》实施以来，区政府及其相关部门认真宣传贯彻，健全配套机制，落实法律责任，强化监管指导，加大执法力度，我区风貌保护工作水平持续提升。

（一）宣传教育不断强化

对优秀历史建筑产权人、使用人、管理人全面开展具体保护要求书面告知和专项巡查，明确保护义务，做好告知巡查档案留存。聚焦衡复风貌区内的优秀历史建筑和人文景观，举办一系列非物质文化遗产活动，围绕“保护更新、民生改善、活化遗产”主题加强非遗保护宣传，弘扬优秀传统文化。成立上海市首个城市遗产保护专项公益基地，开展志愿者系列培训，推进历史建筑日常巡查、遗产课堂志愿讲师等专项志愿者服务项目的落地。

（二）保护机制不断完善

成立衡复风貌区管理委员会，下设办公室及规划建设、管理执法两个推进组，通过例会、专题会等常态化机制，研究、解决风貌保护的瓶颈和难点问题，形成了条条结合、条块结合的良好工作态势。制定了《风貌区精细化管理三年行动计划》《徐汇区优秀历史建筑（保留历史建筑）保护日常管理办法》以及《衡复风貌区城市管理规定》等，为保护工作的开展提供了有效的制度保障。

（三）规划编制不断深入

编制了《徐汇区衡复风貌区“十三五”发展规划》，形成了“一年目标管理、三年行动计划、五年发展规划”的衡复规划体系。开展风貌道路保护规划、风貌保护街坊规划评估、风貌区发展战略课题研究等工作，为风貌区精细化保护管理提供了规范引领。创新实行社区规划师制度，协助政府开展风貌保护设计实施的全过程指导和一体化协调，在街区生长、公共参与过程中发挥了积极作用。

（四）保护修缮不断推进

开展优秀历史建筑“一幢一册”普查，实现调查信息、建筑图纸、现状照片的数据化、系统化保存。结合民生改善开展建筑修缮，精简优化建筑修缮审批流程，墙面防水、管道规整、电线扩容、厨卫翻新等一批民生问题得到了有效解决，便民设施、公共活动和服务空间进一步优化，群众获得感得到提升。建业里、永平里等12个城市更新项目稳步推进，张乐平旧居、柯林旧居等名人故居向社会开放，都市之光公共艺术空间、衡复微空间等有效展现了历史风貌区的人文气息和社会脉动。

（五）监管执法不断加强

严格执行“风貌区执法管理六必查”制度，强化街区网格化管理。近两年完成36条风貌道路整治，规范“居改非”514家，取缔无证无照经营401家，封堵破墙开店192户，拆除违法建筑286处。对533台电梯进行了安全抽查，督促整改问题303个。启动武康路、岳阳路等19条道路架空线入地及合杆整治工程，推进风貌区211个住宅小区硬治理全覆盖。完成67家单位、8个住宅小区垃圾分类，拆除各类亭棚21个，消除市级“补短板、治五乱”专项治理点位31处，推动市容环境品质进一步提升。

三、《条例》实施中存在的主要问题和原因

从检查情况看，随着经济社会发展和城市建设的加快，衡复历史文化风貌区原有的低密度、高绿化、优质配套的特征逐步弱化，建筑老化、功能退化、管理弱化的状况日益显现，风貌保护工作与高质量发展、高品质生活、高水平管理的要求尚有差距，需要引起高度重视。

（一）风貌保护意识有待进一步提高

由于优秀历史建筑产权情况复杂，所有权与使用权普遍分离，所有人与使用人的保护意识均有待提高。首先是部分优秀历史建筑产权人、所有人保护意识不强，对建筑普查不配合，管理部门入门查勘、基层日常巡查监管存在阻力。其次是部分经营者的风貌保护意识不强，破墙开店、无证无照经营、违法搭建等违法行为仍然存在，且对监管执法不理解、不认同。此外，部分违法行为存在一定比例的回潮现象，个别被封墙的沿街商铺出现了窗内经营的现象。

（二）建筑超负荷使用情况依然严重

由于历史原因，风貌区内居住类历史建筑被拆套使用，多户居住，人满为患；设施老化，基本生活配套不足，房屋损耗加剧，居民居住质量和满意度难以提高。部分保留建筑的维修、装修、改造、调整使用、买卖、出租、拆除等现象频繁，矛盾突出。同时，风貌区保护修缮队伍缺乏专业人才，修缮质量与“像绣花一样精细”还有不小差距，修缮效果离“建筑是可以阅读的”还有距离。

（三）规划引领与民生保障仍需深化

风貌区内违法建筑和落后业态的整治清退虽然取得显著成效，但是区域内居民生活环境仍然欠佳，规划设计在有关居民生活需求、街区商业功能、环境品质提升、外来游客感受等方面的统筹考虑需要加强。业态调整的会商机制、民生需求的合理配置、历史文化的系统展示等方面，需要进一步的精细化探索研究。

（四）政府资金投入难以适应现实需求

风貌保护需要投入大量资金，特别是老旧房屋修缮、市政设施改善、人口有效疏解等资金需求量巨大。而《条例》第六条规定的市和区设立历史文化风貌区和优秀历史建筑保护专项资金，并没有落实。引入社会资本参与机制也没有形成。目前房屋征收、置换成本逐年升高，市级财政补贴与区级财政投入有限，徐汇区作为中心城区缺乏置换消化的能力，使风貌保护资金投入难以适应现实需求。同时所有权与使用权广泛分离的现状，导致使用者缺少保护和更新建筑的原动力。

（五）风貌保护法规需要进一步完善

风貌保护监管执法机制的规定与现实情况存在距离，实际执法主体地位有待明确。对优秀历史建筑的历史、艺术、科学价值缺乏体系化的评价标准，保留建筑等法律概念尚未纳入，分级保护、分类管理机制尚未建立。对建筑使用性质不符合历史文化风貌区保护规划的行为不明确，导致监管执法遇到瓶颈。历史建筑和文保单位重复挂牌，给管理带来困难。优秀历史建筑对公众开放还不够。对建筑租赁关系的解除仅规定了出租人改变建筑使用性质或功能而不能继续履约等原因，对承租人不当使用进而对优秀历史建筑造成损害的行为缺乏约束。对建筑使用人的修缮、利用方面的规定较为笼统，权利义务缺乏细致规定。

四、进一步贯彻实施《条例》的意见建议

习近平总书记指出：“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”。历史文化风貌区传承城市发展的记忆，体现和引领城市精神及价值取向，是我们宝贵的物质财富和精神财富。依法保护好、传承好、利用好、管理好这些宝贵遗产，既是法律责任，也是政治责任和历史责任。为保障《条例》得到全面贯彻落实，提出如下意见和建议：

（一）强化风貌保护的历史责任感

要按照十一届市委四次全会提出的“着眼于满足超大城市人民群众对美好生活的需要，增加多层次、高水平公共服务供给，使高品质生活成为提升城市能级的助推力，打造令人向往的品质生活新高地”的要求，更加充分地认识到做好风貌保护工作的重大意义和所肩负的重大历史责任，把风貌保护同提升城市能级、满足人民群众美好生活需要有机结合起来，不断强化风貌保护在徐汇新一轮城市发展中的地位和作用。要采取多种方式开展社会宣传，提升全社会风貌保护意识，充分认识历史风貌的不可再生性，更加深入开展宣传教育和风貌知识普及，特别是通过各种媒体、网络加强对居民群众尤其是青少年的宣传教育，抓好风貌保护公益组织和志愿者队伍建设，鼓励文化名人参与对风貌区的研究宣传，营造风貌保护的良好社会氛围。

（二）提升风貌保护的精细化水平

要将风貌保护作为城区精细化管理的重要窗口，对标国际最高标准，坚持“整体保护、积极保护、严格保护”的原则，落实好“三增三减”等要求，完善精细化管理的制度标准，切实保护好风貌区里的一砖一瓦、一草一木。按照《条例》要求做好风貌保护资金预算安排，确保项目资金及时到位、统一调配、规范使用。进一步加强风貌区管委办的沟通协调作用，做实管委办，及时协调解决风貌区工作中遇到的各种困难。强化综合监管和专业执法联动机制，落实街道属地责任，加大惩戒力度，提升监管执法综合效能。细化业态准入机制，制定负面清单。突出风貌保护规划在民生保障和品质提升方面的引领作用，认真开展风貌保护规划实施评估，加快推进风貌区各类规划特别是近期规划的落地见效。聚焦重点特色历史建筑，以“修旧如故”为原则，对于建筑材料、色彩和工艺进行严格限定，研究储备保护建筑修缮技术和工艺。抓好历史建筑修缮、风貌道路整治、架空线入地和多杆合一整治工程、小区综合治理、旧住房综合改造及垃圾分类处置、物业服务和管理等各项工作的统筹推进。充分发挥社区规划师专业作用，提升风貌区居住、商务、创意、休闲的整体环境品质。

（三）推动风貌保护的社会化参与

结合社会治理创新，加强引导、更多通过社会力量参与风貌保护。探索多元化、多途径、市场化的投入机制，研究引入社会资金的良性运作机制和投资回报政策，通过市场机制解决保护性使用和资源合理配置有效兼顾问题。进一步发挥人大代表、基层组织在风貌保护工作中的桥梁作用，及时沟通情况，优化社区服务，提升工作温度，增进居民情感，打造公众有效参与风貌保护的制度平台。充分发挥新闻媒介、社区居民、社会力量的作用，加强对破坏历史建筑、违反社区规划等行为的社会监督，畅通举报沟通渠道，激发和调动全社会力量共同做好风貌保护工作的主动性。

（四）深化风貌保护的高品质内涵

从打造徐汇“文化品牌”的战略高度，充分挖掘历史风貌的独特文化内涵和价值，深刻展示徐汇中西文化交融历程和历史文化传承。注重基础设施与历史景观融合，建设一批公益性开放性的城市文化空间，提高街角绿化、公共空间小品的美学品质和公益功能，彰显风貌区的文化魅力。进一步发挥名人名居的文化效应，依托老洋房志愿者队伍、专业行业协会、区域单位等社会力量，加强与大专院校历史文化保护研究机构的合作，开展相关课题研究和业务培训，共同挖掘老房子背后的文化内涵，展现海派文化的厚度与深度。对历史建筑数据信息进行开发整理，借助信息化手段丰富人民群众对历史风貌的阅读方式，既要见“物”又要见“人”，提升居民、市民特别是青少年对历史风貌的认同感。

（五）完善风貌保护的制度化保障

以市人大修法为契机，针对风貌保护中的瓶颈问题，加强调查和分析研究，形成修法建议，报送市人大作为修法参考。对于风貌保护监管执法机制，建议在区的层面由城管执法部门和属地街道牵头，房管、规土部门提供专业支持，公安、市场监管、市容绿化等部门协同配合。对于条例保护对象，建议按照文物、优秀历史建筑、保留历史建筑实行分级分类保护，同时建立和完善增补和退出机制，强化社会公众的意见征询，形成科学的保护评价标准体系。对于不符合风貌区保护规划的建筑使用行为，建议将居改非、无证无照经营、不符合商业规划或导则的经营行为予以列举，明确监管执法的法律依据。对于建筑租赁关系的解除条件，建议纳入承租人或使用人的不当使用行为，明确解除程序和补偿方式，并采取限制交易、纳入诚信记录等方式加强约束。对于使用人的权利义务，建议明确建筑使用人的权利义务内容，并通过修缮补贴等方式鼓励使用人对建筑进行积极保护。