关于检查本区贯彻实施《上海市终身教育促进条例》情况的报告

 

关于检查本区贯彻实施

《上海市终身教育促进条例》情况的报告

——在2018年9月19日上海市徐汇区第十六届人民代表大会

常务委员会第十五次会议上

 

主任、副主任、各位委员：

《上海市终身教育促进条例》（以下简称《条例》）自2011年5月1日起施行至今已有7年多时间。为全面了解《条例》在我区的贯彻实施情况，进一步推动我区终身教育工作，今年区人大常委会把开展终身教育执法检查作为常委会的重点监督工作。7月至9月，执法检查组对我区终身教育工作开展了检查。现将有关情况报告如下：

一、执法检查的总体情况

本次执法检查是该《条例》施行以来全市各区的首次，常委会高度重视，本着“专业、高效”的原则，组建了由区人大常委会副主任朱成钢任组长，教科文卫工委委员、部分区人大代表等11人组成的执法检查组。此次执法检查的五个重点：一是区政府及其相关部门宣传、贯彻实施《条例》，营造终身教育社会氛围、履行职能情况；二是各相关单位开展终身教育培训、创建学习型组织，引导社会参与情况；三是社区教育设施建设、活动开展，各类终身教育资源的开放、利用、整合等情况；四是终身教育体系建设和社会治理相结合的情况；五是对《条例》的修法建议。

本次执法检查有三个特点：一是注重专业性。为做好这次执法检查工作，常委会选调了来自高校、中小学、社区和辖区单位具有较强专业背景的代表组成执法检查组，并开展专门培训，围绕检查重点组织两次讲座，邀请教育局主要负责人解读《条例》，保障了执法检查的顺利开展。二是强化联动性。本次执法检查加强了工委与街工委的联动，充分发挥街工委贴近居民的优势，增强了监督合力。执法检查组分别赴斜土、凌云、龙华、田林、康健等5个街道实地开展执法检查，召开其余8个街镇的座谈会，了解社区教育工作情况及居民的意见建议。各街工委也积极配合人大常委会开展《条例》的视察调研，并将了解到的情况向执法检查组反馈，扩大执法检查覆盖面。三是突出针对性。以问题为导向，采取重点检查与部门自查相结合、集中检查与走访座谈相结合的方式，先后开展了2次集中视察，8次由相关部门和街道镇负责人、社区学校教师、居委干部和社区居民、社会教育机构负责人等参加的座谈会，对反映比较集中的问题还召开专题研讨会。

   二、贯彻实施《条例》的主要做法和成效

《条例》颁布实施以来，区政府和有关部门认真落实法规，依法推进终身教育工作，在广泛深入宣传、提高公众认知，加强制度建设、完善体系构架，注重内涵发展、提升服务品质，扩大人群覆盖、聚焦服务重点等方面开展了富有建设性的实践，在终身教育品牌建设和促进社会发展方面取得了一定成效。

（一）加强制度建设，完善体系构架

区委、区政府高度重视终身教育事业发展，将终身教育事业纳入“十一五”以来的各项教育发展规划，终身教育在领导体制、工作体系、支撑体系等制度构架上不断完善。一是建立领导体制。2007年6月就成立了区委书记、区长任主任，包括区文明委所有成员的徐汇区推进学习型社会建设指导委员会（学指委），教育局局长任办公室主任。《条例》实施后继续深化这一体制，定期召开会议，统筹区域终身教育事业发展。二是构建一体两翼的运行体系。在学指委领导下，学指办负责组织协调各部门和街道镇，社区学院（业余大学）负责终身教育的业务指导，形成了区社区学院-街道镇社区学校-居委（邻里汇、养老机构、社会机构）学习点的三级联动办学网络，并通过评估和考核逐步提升基层网络的硬件和软件服务品质。三是保障经费投入。区政府按照全区常住人口人均每年5元的标准设立社区教育专项经费，列入区政府预算；自2015年起将地方教育附加资金从政府性基金预算转列一般公共预算，保障职业培训资金需求；在就业促进专项资金中设立教育培训子项，开展失业人员、进城就业农村劳动力和退役士兵等特定群体的定岗培训，保障特定人群教育资金需求。四是出台管理制度。先后颁布了《徐汇区推进学习型社会建设工作要点》、《徐汇区学习型社会建设与终身教育发展五年行动计划》、《关于深入推进社区教育发展的实施意见》、《徐汇区促进老龄事业发展中长期规划》、《徐汇区社区教育学习点规范化建设评估指标体系》等一系列政策文件，制定了26项终身教育管理制度。

（二）注重内涵发展，提升服务品质

区学指委各成员单位注重内涵发展，从终身教育的供给侧提升服务能力和服务品质。一是建设高水平师资队伍。选派具有教学和管理经验的普教领导或骨干担任社区学校常务副校长，选拔79名教师担任专职教师，其中6名具有高级职称。建立了有2000余名教师组成的兼职教师库。二是加强课程建设。自主开发5辑50本社区教育系列教材，其中5本教材成为市推荐教材，还依托本土特色文化自主开发75项社区教育系列微课，形成了7大类、28小类、183门三级课程体系。三是融合部门资源丰富教育内涵。多部门联合推出“公共服务一卡通”、联办社区家长学校、联合开展未成年人心理健康辅导、百万家庭学礼仪和垃圾分类市民教育等。四是挖掘社会资源服务终身教育。发挥区域化大党建平台优势，大院大所、外资企业、中小企业的教育功能融入终身教育，民办非经营性培训机构向终身教育开放，23家机构签约成为社会学习点。

（三）扩大人群覆盖，聚焦服务重点

区学指委各委成员单位通过网络、广播电视、报刊杂志等途径广泛开展宣传，主办《徐汇社区教育》刊物、开通“徐汇社区教育”公众微信平台、建立徐汇终身学习网、开设网上课堂，连续13年举办“快乐学习、精彩人生”为主题的学习节活动，为各类学习者提供便捷、多样的学习支持服务，每年吸引10万余人参与终身教育活动。通过不断实践，不同人群终身教育的重点日益明确并得以聚焦。一是青少年聚焦社会实践。通过13个学生社区实践指导站（7个市级站、6个区级站）和一站多点的延伸，每年吸引近5000人次参与社区实践，开展各类暑期活动3000余次，开设暑期兴趣班300多个，拓展了青少年社会活动兴趣和空间。二是老年群体聚焦生活品质提升。通过社区学校和学习点、各类老年学校，目前学员总数达11万人次，占60岁以上户籍人口30%以上。三是中青年群体聚焦职业能力提升和子女教育。2011年至今，新成长劳动力、失业人员、在职职工、农民工、大学毕业生等职业培训累计46万余人次，高等级以上职业工种培训13万人次，不少人通过成人教育获得大专和本科学历，各类家长学校、亲子活动参与热情高涨。

（四）品牌逐渐形成，社会效益显现

通过不断的努力，徐汇区终身教育不断走向深入，在全市、全国的影响力日益显现，先后成为全国首批社区教育示范区、数字化教育先行区、远程老年教育示范区。“一街一品”是徐汇终身教育的品牌之一，检查组所到的凌云、斜土、田林、龙华、康健等，每个街道都对自己的特色品牌如数家珍，凌云生态家、文化湖南、海派徐家汇在上海乃至全国都有一定知名度。以“快乐学习、精彩人生”为主题的学习节连续举办13年，去年开始由每年一次改为每季度一次，深受居民欢迎，街镇特色活动精彩纷呈，华泾杯手工编织、田林杯诗歌朗诵、虹梅杯民族舞、枫林杯家庭故事等20个优秀品牌逐渐形成。本土文化的特色课程增强了区域文化认同和传承活力，如斜土杠棒号子、龙华素斋制作、漕河泾盘扣、康健皮影戏等。

终身教育的不断发展也为徐汇区的社会建设提供了极大推动力。一是促进社会结构由“管理”向“治理”转变。终身教育各类课程提高了居民的素养，丰富了日常生活情趣，通过各类文体团队活动和建设，单位人向社会人转变、社会管理向社区治理转变逐渐形成。不少街道和居委干部反映，只要社区教育、老年教育发展得好的地方，社区治理一定是好的。二是丰富了文明城区建设内涵，终身教育在发挥本土文化活力、引导如垃圾分类等文明行为、倡导广泛参与和社会和谐共治等发挥了积极作用，青少年思想道德教育、绿主妇等为文明城区建设增添亮色。三是提升市民生活品质。终身教育不少课程注重提升市民日常生活和文化、健康素养，丰富了文化徐汇、幸福徐汇的内涵，不少课程连中高级知识分子都竞相报名、学有所获，乃至供不应求。

三、贯彻实施《条例》存在的主要问题

在《条例》的推动下，我区终身教育工作得到了快速发展，但社区学校法律定位、社会资源调动和参与、教师队伍建设和社会受益面方面仍存在一些不足。

（一）社区学校未定位影响业务运转

虽然社区学院-社区学校-学习点已成为终身教育的重要业务支撑体系，但还不具备法人地位。区社区学院挂靠在业余大学，各街镇的社区学校也没有注册登记取得法人地位。在人员和资产管理上造成很多不便。如社区学校的象征性收费，有些街道通过其他公益单位代收，造成后续使用和学员报销困难；有些街道干脆不收，但由于学位紧张，报不上名的觉得很不公平。尽管对如何设立法人实体相关部门和街道镇有一些不同看法，但一致认为有必要确立社区学校的法人地位。

（二）社会资源调动和参与不足

终身教育涉及面很广，与提高社会人群职业技能、社会素养和生活品质息息相关，但目前社会资源调动和参与度还存在不足：一是过度依赖政府。除了青少年课外教育、职业培训外，其他的终身教育提供以政府主导的公益课程为主，居民也多数寻求就近、低收费、数量有限的公益课程，与青少年课外教育、职业培训的个人投入和社会参与形成很大的反差，也造成了庞大的供需缺口，是报名“秒杀”的主因之一。二是企业对职业培训动力不足。当前就业市场流动性更加频繁，除了必要的上岗培训之外，企业对职业证书、成人学历等对企业有益的个人能力提升课程在培训时间、费用报销方面支持度不足。三是申报职业培训项目补助仍存在一些政策瓶颈。如市相关部门《关于区县使用地方教育附加专项资金开展职工职业培训工作的指导意见》规定，申报企业必须建立工会并召开职代会，不少外资及中小微企业因此无法申报。

（三）教师队伍仍存在瓶颈

面对社区教育发展势头之迅猛、社区居民学习旺盛的需求，从事社区教育的专、兼职教师在数量、能力、知识结构等方面还存在一定差距。一是专职教师转型任务艰巨。专职教师主要由中小学教师中选派转任，教育对象、工作内容都发生了很大变化，尤其是要完成从单纯的教育者向教育管理者的转变，对专职教师的转任要求、转任培训还缺乏相应的规范。二是兼职教师数量尚无法满足实际需要。兼职教师和志愿者多以退休人员和其他非专业教育工作者为主，聘任关系比较松散、流动性大、年龄结构偏大，加之低廉的授课费用难以吸引年轻的专业人才。三是兼职教师流动和共享仍存在瓶颈。虽然建立了2000余人的兼职教师库，但实际操作中各街道镇对教师资格认定、讲课费待遇标准、安全保障保险等还没有统一，教师资源共享仍存在困难。

（四）终身教育的受益面还有待扩大

终身教育工作虽然取了一些进展，尤其对退休老人具有很大吸引力，但社会受益面还有待进一步扩大。一是社区教育 “老年人是主客，少年儿童是常客，中青年群体是稀客”现象比较普遍，内容和时间安排与中青年群体契合度不够。二是办学场地仍显不足。一些社区学校办学场地不足成为制约课程开设和学员限额的主要因素。很多社会培训机构周一到周五白天时间有场地错时共享的空间和意愿，但普遍担心安全、成本、讲课费剪刀差等潜在风险。三是“老学员”现象制约受益面。社区学校、学习点部分课程资源主要被老学员占据，有些课程成了日常共同爱好的汇聚和活动场所，加重了供需不平衡，其他居民报名困难。

四、贯彻实施《条例》的意见和建议

终身教育关系社会的每一个群体、每一位个体，涵盖人生的每一个年龄段，对促进创业就业再就业，提升劳动者技能和业务水平，提高公民思想道德和科学文化素质，提升社会文明和谐程度，形成学习型社会具有重要而深远的意义。

（一）加强《条例》宣传，引导社会参与

各部门、各单位应紧紧围绕“促进全民学习，发展终身教育”的目标，采取多渠道、多形式加大对《条例》的宣传力度，扩大《条例》的影响力和知晓率。同时要按照《条例》要求调整区级领导机构，完善工作机制，制定相关政策引导企事业单位、社会培训机构、终身教育各年龄段个人积极投身终身教育事业，改变过度依赖政府、企事业单位积极性不高的局面，形成政府引导、各相关主体积极参与、各方共同受益的协同推进机制。

（二）加强教师队伍建设，促进师资共享

高质量的教师队伍是终身教育发展的根本保证，加强师资队伍建设：一要制定师资队伍建设整体规划，按规划逐步推进专兼职教师队伍建设。二要拓展专兼职教师队伍引进渠道，多模式、多元化引进社区教育人才，如专职教师在普教教师中选调、转岗外，可尝试从社区工作者中公开选聘；兼职教师除年轻退休人员外，可尝试吸引高校、专业机构的老师、有专长的在校生、社区文体辅导员、乃至优秀学员参与。三要加强教师的培养，要深入研究专兼职教师的必备技能、专业素养，制定科学的培养计划，必要时委托相关机构开展针对性培训。四是建立区域兼职教师共享平台。加强兼职教师资源库建设，实行兼职教师和志愿者登记制度和奖励制度，逐渐完善兼职教师年龄、资质准入标准和管理制度，协调形成相对均衡的兼职教师待遇标准，促进社区教育师资共享。

（三）加强供给侧改革，提高服务能力

社区学校、老年学校报名难是各街镇普遍存在的问题，需要政府各部门和街道镇采取切实的措施扩大服务供给。一要加强社区学校的标准化建设，没有达标的街道要制定解决方案、加强进度督导，促进全区均衡发展。二要挖掘潜力，对制约社会培训机构错时共享空间的瓶颈问题要加强调研，解除社会机构和街镇的后顾之忧，充分挖掘社区学习点的潜在空间。三要拓展教育形式，利用现代网络、通讯和信息技术手段，发展网络教育、移动教育，加强远程教育和现场教育的衔接。四要统筹规划实现共享，更好地整合区域内科技、教育、文化、卫生、体育等资源，开展适合各类居民的学习活动。各街镇之间也要将辖区内的优势资源、品牌课程全区共享，提供菜单式服务，扩大辐射面。

（四）创新服务内容，拓展功能内涵

当前社会的年龄和治理结构已发生了深刻的变化，终身教育要不断创新服务内容，使之更加契合社会需求。一是充分发挥终身教育在社会治理与和谐社会建设中的作用，加强社会公益教育课程建设，如公民意识与公民素质、志愿者服务、垃圾分类和环境保护、公共安全和诈骗防范、社区行为准则和邻里关系等内容有机融入现有的课程之中，提高居民的文明素养。二是针对老龄化特点，发挥社区教育对老年友好型社会建设指导作用，拓展诸如老年人健康观、生命教育等课程，引导老年居民正确对待生老病死，减轻由老龄化引发的焦虑和心理压力。三是针对社区各类人群，尤其是中青年群体的需求，加强社区家长学校、白领学堂、亲子活动等课程建设，促进终身教育均衡发展。

（五）加强统筹协调，疏导合理需求

随着终身教育事业的不断推进，社区居民的需求被逐步激发，要针对不同需求统筹协调，满足合理需求。一是对“老学员”一方面要充分肯定他们的学习热情，充分考虑他们的需求，为他们发挥专长、继续学习、开展自我学习创造条件，引导他们参与社区学习团队，成为团队活动骨干，甚至发展成为兼职教师。另一方面要探索建立老学员毕业制度、连续报名次数限制或员额限制制度，让更多有学习需求的人享受教育资源。二是鼓励有经济条件的社区居民转变观念，像家长对儿童兴趣班那样舍得投入，参与社会机构提供的培训，若有可能可适当予以鼓励或激励。三是加强社区自治团队建设，整合社区科技、文化、卫生、体育等资源，积极为团队活动创造条件，使团队活动成为终身教育的延伸和拓展，促进终身教育与社区治理的有机融合。

五、对《条例》修改的建议

对现行《条例》主要有以下建议：一是明确社区学校、社区学院的法律（法人）地位，促使社区学校的健康发展和高效运行。二是确立终身教育在社区治理、和谐社会建设中的作用，推动终身教育和社会建设的有机融合。三是加强与相关法律法规的衔接，如《民办教育促进法》，合理界定相关部门、街道镇和社会培训机构的权责。四是增加终身教育的督导和考核评估条款，以加大各级政府和相关部门对终身教育的推进力度。

以上报告，请予审议。