关于本区推进社区养老工作情况的调研报告

 

关于本区推进社区养老工作情况的调研报告

——在2019年12月24日上海市徐汇区第十六届人民代表大会

常务委员会第二十八次会议上

徐汇区人大社会建设委员会主任委员  朱龙霞

 

主任、各位副主任、各位委员：

徐汇区已进入深度老龄化社会，积极应对人口老龄化，是徐汇面临的一项长期艰巨任务。今年，区人大常委会聚焦社区养老工作，听取和审议区政府的专项工作报告，8-11月，区人大常委会副主任徐国文带领区人大社会委，对社区养老工作进行了专题调研,先后走访区级和长桥、湖南、徐家汇、康健、龙华、凌云、华泾等七个街镇的养老院和养老服务照料中心，召开民政局、卫健委、医保局、街镇和养老服务机构、养老服务企业和部分区人大代表参加的座谈会，征求各方的意见和建议。现将调研情况报告如下。

一、本区社区养老工作基本情况

面对严峻的老龄化形势，区政府高度重视，始终把养老服务作为重要的民生实事来抓，持续加大投入，按照“居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合”的架构，统筹推进养老工作，取得明显成绩。目前，本区享受社区居家养老服务人数有2.48万，占老年人口数10.2%，提前完成十三五规划设定的10%的目标。

（一）以邻里汇为特色的嵌入式养老服务全面推进

一是转变养老服务理念。面对超大城市中心城区寸土寸金、老年人高度集聚的特点，社区嵌入式养老的理念和做法被广泛接受，民政局也把发展社区嵌入式养老服务作为中心城区养老的首选模式。社区嵌入式养老服务，是指在社区内围绕老年人生活照料、康复护理、精神慰藉等基本需求，嵌入相应的功能性设施、适配性服务和情感性关怀，让社区具备持续照料能力，让老年人在熟悉的环境中、在亲情的陪伴下原居安养。

二是打造邻里汇-邻里小汇就近养老服务体系。我区自2016年起，针对社区嵌入式养老服务的供给开展探索，以15分钟养老服务圈和5分钟社区生活圈为半径，创设了邻里汇社区服务连锁品牌。邻里汇推行家门口的“托老所”这一服务理念，因地制宜设置社区综合为老服务中心、长者照护之家、日间照护机构、社区食堂（助餐服务点）、护理站、社区卫生服务站等社区为老、医疗服务设施，为社区老年人提供就近、便利、优质的社区居家养老服务，扩大了原有社区养老服务范围，实现社区养老一站式综合服务，一体化资源统筹。邻里汇还链接机构养老和居家养老，促进各类养老服务形态融合发展，有效提升综合照护能力和公共资源的利用效率。我区制定并发布《徐汇区邻里汇建设和运行管理规范》，目前已建成街镇邻里汇18家、居民区邻里小汇292家，总面积3万余平方米，实现街镇全覆盖。

（二）社区养老服务功能持续强化

一是提供社区适老改造服务。近年来，我区每年为100户困难老人家庭进行适老性住房改造，为老年人家庭安装了无障碍扶手，组织志愿者为1万名高龄独居老人提供家庭互助服务。购买企业为老服务，如爬楼机年均为老人服务9000余次，“久久关爱”为5000余名高龄独居老人提供电话关爱服务和紧急援助服务；购买社会组织开展家庭照料服务。推广养老服务包，分类梳理养老服务设施和项目，形成体系完整、内容清晰的服务清单和指引，供老年人及其家庭了解选择养老服务项目。

二是完善社区助餐服务模式。针对“大调研”中老年人提出就近便捷、菜品丰富的社区助餐新需求，我区总结分析过去十年传统助餐的短板问题，积极改革传统助餐模式，提出了建好家门口的“大食堂”、提升社区助餐服务水平的工作方案，探索形成政府主导+社会运作、保障基本+适度普惠、公益定位+市场经营、订单外供+物流派送、集中供餐+拾遗补缺的社区助餐服务新机制。民政部门牵头、街道配合，建成社区老年助餐场所107个，供餐能力每天净增1800客。现有4700余名有需求老人得到助餐服务，实现“吃得上”向“吃得香”转变、从保障基本向适度普惠转变、从“政府公转”向“机构自转”转变，形成了社区助餐可持续发展的模式。

（三）老年照护统一评估和长护险持续推进

一是开展老年照护统一评估工作。形成社区助老、高龄护理、机构养老、老年护理等分类医疗需求的第三方评估体系，建立机构养老和老年护理入院轮候体系。

二是全面试点推进长护险。我区以老年照护需求统一评估作为老年人照护等级的“准星”，以长期护理保险试点作为老年人居家需求的“撬棒”，几年来培育了养老服务的“大市场”，带动了养老护理机构的“大发展”，较快地适应了养老多元化需求。截止目前，全区有长护险定点服务机构61家，提供27项基本生活照料、15项常用临床护理项目，有1.8万名老人享受居家照护，0.6万名老人在养老机构享受长护险补贴。

（四）医养结合工作不断深化

一是优化医养结合资源配置。支持养老机构建立内设医疗机构，建立了养老机构医疗保健服务的服务规范和激励机制，通过多点执业、委托管理、继续教育等手段给予技术支撑，充分调动社区医务人员的积极性。截止目前，各社区卫生中心的1454张床位已全部转为老年护理床位，其中7家还设立了安宁疗护床位。

二是增强医养结合服务保障力度。大力推进家庭医生签约服务，利用慢性病长处方、延伸处方等引导性政策，以老年人为重点，优先开展“1+1+1”家庭医生组合签约服务，截至9月底，全区老年人家庭医生组合签约率76%。深化家庭医生服务制，推进居家医养结合，组织医生开展家庭病床服务、居家舒缓医疗、上门出诊等服务。

三是延展为老健康服务项目。2019年至今，免费为老年人开展眼病筛查并定期跟踪随访4.5万余人次、接种肺炎疫苗1500余剂次、健康体检现场服务3.6万余人次。

（五）为老服务工作机制不断完善

一是形成政府部门工作合力。社区养老服务工作涉及民政、发展改革、卫生健康、医保、规划国土资源等多个部门的工作职责。我区能够统筹协调政策资源，整合各部门工作力量形成合力。

二是街镇为老服务得到强化。街镇深入挖掘为老服务设施及资源，引入社会和市场力量参与服务供给，广泛组织动员志愿者，老伙伴计划和睦邻点等得到深化扩展，老年学校、文化中心等活动丰富多彩，居民群众的获得感和满意度持续上升。

二、当前社区养老存在的主要问题

在充分肯定成绩的同时，在调研中，人大代表和相关单位及基层群众反映了一些问题和困难，具体体现在以下三个方面：

（一）社区养老机构的配置尚待充实。一是社区养老资源南北不平衡。我区北片的天平、湖南、枫林等街道居委活动室等场地难以达标，与北片密集的人口形成反差，社区养老设施布局困难重重。二是养老服务与医疗服务融合不平衡。有些养老机构内设医疗机构或与医疗机构距离较近，医养结合发展得比较好。而有些养老机构虽然形式上已经与社区卫生服务中心签约，但缺乏合理的补偿和激励机制，签约实效不强，医疗服务对养老服务实际支撑不明显。

（二）相关人才培养和激励机制尚待完善。一是为老服务人员稳定性差。目前，为老服务人员文化程度普遍偏低，待遇不高，社会认可度低，导致许多人不愿意长期从事养老服务事业。二是专业护理人员缺乏。老年人对护理的要求越来越高，一般为老服务人员无法照料社区高龄失能、瘫痪在床的老人，具有专业资质的护理人员较少，与社会对专业服务人员的需求增大形成矛盾。三是培训机制尚不健全。有关部门对养老护工组织的培训次数仍相对较少，培训内容仍不够丰富，需要更加接近实际、贴近老年人需求的培训内容。

（三）长护险试点问题尚待破解。一是服务供需还不完全匹配。长护险的核心是护理服务，但老年人希望拓展增加认知症干预、康复诊疗、辅具租赁、应急医疗救助等有普遍需求的项目。二是服务监管措施不够完善。少数长护险机构在长护险计划、服务和结算等操作上存在薄弱环节。

（四）社区养老服务的精细化水平尚待提高。一是社区养老服务种类比较单一。对不同群体多样化需求的分类考虑不够。不同年龄层次、不同身体状况老年人需要的服务差异比较大，如有些需要健康保健、疾病预防、慢病管理服务，有些需要按次收费的生活照料服务，居住在多层无电梯住房内的行动不便老人需要爬楼机服务，高龄独居及纯老家庭需要助医服务等等。二是社区养老服务品质有待提升。老年人希望各项服务更加完善、更加细致，比如日间照料中心，目前偏重于老年人生活护理，文化娱乐、心理健康、精神慰藉、健康服务等方面比较薄弱；又如助餐服务，虽然能够满足老年人的营养需求，但有老年人反映菜式选择不多、口味比较单调、双休日无餐可供等问题。

三、推进社区养老服务工作的若干建议

社区养老在整个养老服务体系中有着极其重要的地位和作用。政府及有关部门要不断完善民生保障制度，坚持以人民为中心，继续加大发展力度，同时积极解决发展过程中的问题。

（一）持续扩大嵌入式养老服务供给

一是进一步优化机构布局。按照市、区、街镇深化养老服务的实施方案、政府实事项目等要求，完善相关规划，继续增加社区养老服务机构数量、优化机构布局、增强服务便利性。二是不断提高养老服务水平。聚焦生活照料、健康照护、医疗护理、精神慰藉等服务内容，不断提升服务品质；继续丰富服务内容，针对老年人在健康、生活、精神等方面的多样化、个性化需求，提高供需匹配度；大力发展“智慧养老”，助力社区养老服务增能增效，为各类老年人提供精准化服务。三是着力提升医养康养结合实效。完善规划，实现新设的社区养老服务机构与社区卫生服务机构同址或临近设置。不断做实、做细家庭医生服务签约制度，完善对医务人员的激励机制，促进医养康养有效结合。

（二）着力提升长护险工作质效

一是进一步扩大长护险社会宣传。通过各种渠道，扩大人民群众对长护险政策规定的知晓度，消除群众对长护险的误解，提高长护险服务的针对性。二是进一步加强服务监管。各相关职能部门通过日常管理、专项检查、飞行检查等措施，加强对定点服务机构、服务人员和服务质量的监管力度，确保服务操作流程的规范性和服务质量的有效性。三是进一步加强服务队伍和评估队伍建设。强化护理服务人员敬老爱老意识，加强护理服务人员操作技能培训指导，确保服务质量；加强评估人员相关评估政策培训指导，坚持评估标准条件，严格实施精准评估，切实把好评估关口。

（三）不断优化社区养老服务发展环境

一是凝聚最大合力。加强市、区两级政策和资源的统筹协调，加大社区各类养老服务设施及资源整合。针对养老照护、医疗护理、社会保障等环节相互交叉等问题，明确责任主体、加强部门协同、强化工作担当。二是持续激发市场活力。优化养老行业营商环境，提高资源社会化运作的开放度，培育更多品牌企业。注重倾听市场声音，针对有些企业反映的规模扩大难、证照办理难、优惠政策不落地等问题加强研究，及时改进相关政策措施。三是持续推进队伍建设。依托职业院校和养老机构自身，加强养老护理人员多层次培训，优化培训内容和培训时间，建立养老服务实训基地，为养老服务人员提供更便捷、更个性化的培训课程。充分依托辖区内的专业社会组织，完善为老服务人员的用工、培训、评估和考核机制。适应国家取消养老护理员职业资格许可等改革要求，以国家对养老护理员新出台的技能标准为基础，不断提升养老服务从业人员的技能水平。四是营造良好的社会氛围。大力弘扬孝老敬老的中华传统家庭美德，形成文明和谐的社会道德风尚；同时，在老年群体中倡导老有所学、老有所乐、老有所为的理念，以积极向上的生活方式促进自主健康养老。