关于检查本区贯彻实施《突发公共卫生事件应急条例》和《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》情况的报告

 

关于检查本区贯彻实施《突发公共卫生事件应急条例》和《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》情况的报告

——在2020年5月20日上海市徐汇区第十六届人民代表大会

常务委员会第三十一次会议上

徐汇区人大常委会执法检查组、徐汇区人大常委会教科文卫工委主任  宋涛

主任、各位副主任、各位委员：

为深入贯彻落实习近平总书记对新冠肺炎疫情防控工作的重要讲话精神，全面了解《突发公共卫生事件应急条例》和《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》（以下简称《条例》和《决定》）的实施情况，切实保障人民群众生命安全和身体健康，今年区人大常委会把开展执法检查作为常委会的重点监督工作，认真组织实施。3月至5月，执法检查组对我区贯彻实施《条例》和《决定》情况开展了检查。现将有关情况报告如下：

一、执法检查的总体情况

区人大常委会对此次执法检查工作高度重视，常委会主任担任组长，两位副主任担任副组长，教科文卫工委、法制委、监察司法委、财经委、社会建设委等多个专工委、室联动。常委会领导带队开展检查，并多次就相关工作提出明确要求，朱成钢、朱伟红副主任带领检查组逐项落实各项检查工作，保障了执法检查的顺利开展。

本次执法检查有三个特点：一是注重专业性。为做好这次执法检查工作，常委会选调了来自法律界、医卫界、社区和区域单位等具有较强专业背景的代表组成执法检查组，围绕检查重点组织两次研讨并邀请市疾控专家解读相关法律法规，保障了执法检查的顺利开展。二是强化联动性。本次执法检查既有专工委之间的横向联手，分工协作，也有专工委与街工委之间的纵向联动，延伸触角。在整个调研过程中，各专工委在分管主任的带领下分别赴7个对口部门进行执法检查，听取汇报，查阅台账，详细了解各部门落实情况。同时，充分发挥街工委贴近居民的优势，增强了监督合力。执法检查组与长桥、漕河泾街道人大工委上下联动，实地开展执法检查，了解社区在此次疫情防控工作的意见建议。其余街工委也积极配合人大常委会开展视察调研，并将了解到的情况向执法检查组反馈，扩大执法检查覆盖面。三是突出针对性。以问题为导向，采取重点检查与部门自查相结合、集中检查与走访座谈相结合的方式，围绕预警监测、预案执行、物资储备、司法保障、社会动员和响应等关键环节和重点领域先后开展了3次集中视察，3次座谈会，对反映比较集中的问题还召开了多次专题研讨会。

二、贯彻实施《条例》和《决定》的主要做法和成效

自《条例》和《决定》颁布实施以来，区委、区政府高度重视突发公共卫生应急工作，在卫生应急体系、预案、物资、队伍、培训、演练等方面做了大量的工作。目前全区卫生应急体系已初步建立并不断完善，突发公共卫生应急事件的综合处置能力明显提升。特别是在此次抗击新冠肺炎疫情中，在区委的坚强领导下，区政府及相关部门依法防疫，科学研判形势，区域内社区、企业、单位全面落实各项防控措施，形成了全覆盖立体化的防控格局，切实保障了人民群众生命健康安全。

（一）            加强体系建设，优化应急预案

1、构建指挥体系。2003年以来，区政府建立健全突发公共卫生事件应急管理机制和应急指挥机构，加强了对医疗救治、疾病防控、执法监督的指挥指导，防控和应急处置能力不断提升，取得了明显成效。此次疫情爆发后，按照一级响应要求，第一时间成立徐汇区新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作领导小组，实行区委书记与区长双组长制，因时因势、整体推进，在全市率先成立企业组、大数据组、政策组等工作组，不定期以视频会议形式召开领导小组会议，连线各街镇，高效互通信息，协调解决问题，各项防控举措有力有序有效落实。建立区领导联系基层制度，区四套班子成员分别联系13个街镇，采取“四不两直”等方式，深入基层一线，检查防控措施落实情况，确保守土有责、守土担责、守土尽责。

2、完善应急预案。区政府根据《条例》的规定，组织制订了《徐汇区突发公共事件总体应急预案》、《徐汇区突发公共卫生事件应急预案》和传染病、食品安全事故等专项预案，针对突发公共卫生事件的严重程度和危害程度，分别采取不同的控制措施和处置办法。各部门还根据自身职责制订了相应的部门预案，比如，区卫健委根据专业特长与工作实际，制订了传染病、中毒处置等12大类应急预案。区市场监管局制订应对食物中毒、药品和医疗器械安全等6个部门预案。区教育局制订《徐汇区学校公共卫生突发性事件（传染病）应急预案》，指导教育系统实战应对诺如、水痘等流行性传染病。在这次疫情防控中，社区单位、央企、市属国企等也在上级党委的领导下，根据《条例》和《决定》的要求，强化防控工作责任，及时制订各自的应急预案。目前，全区现有65个应急预案，初步形成了较为完整的预案体系。

（二）            细化工作机制，提高实战水平

1、积极履行职责。此次疫情防控中，各部门、街镇充分发挥主观能动性，创造条件落实工作，根据疫情变化发展和市级部署不断细化优化工作机制和方案，积极履行自身职责。比如，疫情爆发之初，各类防控物资比较缺乏，区商务委牵头、全区动员加强防控物资筹措。区卫健委主动做好防控技术指导，对相关部门的工作流程、个人防护、返沪人员管理及消毒隔离措施及时进行针对指导和提醒。各街镇投入大量的人力物力，从人员排摸的“三个覆盖”、“三个一律”，到“看住门、守住人”，取得了很大成效。区财政局加大财政资金投入，及时落实经费，确保不因资金问题而影响医疗救治、防疫防控以及受疫情影响企业扶持。目前，区政府已安排首批疫情防控经费1.02亿元和首批惠企政策投入31.48亿元。

2、加强培训和应急演练。区政府抓住重点环节、重点部位，针对传染病、化学中毒、食物中毒等突发公共卫生事件，加强业务培训，开展应急演练，提升队伍应急综合处置能力，为此次疫情防控的应急处置打下了基础。比如，区卫健委每年组织卫生机构应急人员参与应急演练和综合演练，结合重大活动保障开展针对性演练。区生态环境局每年制定本年度突发环境事件应急预案演练方案，并组织开展应急演练活动。区市场监管局针对食物中毒、药械安全等重点领域每年组织应急演练，制定演练方案，使科、所、队进一步熟悉应急预案的职能分工、应急处置流程，取得良好效果。

（三）凝聚部门合力，强化属地防控

1、加强联防联控。卫生、市场监管、教育、公安等部门积极沟通，加强协调配合。部门之间定期或不定期通报相关信息，及时了解突发公共卫生事件情况，积极做好应对工作。多年来，成功处置禽流感、三聚氰胺、学校诺如病毒感染等突发公共卫生事件。在此次疫情防控中，区政府精心安排，坚持全区“一盘棋”，全方位开展联防联控工作。加强人员调度，充实一线力量，抽调1149名机关和事业单位干部增援基层，驻守浦东、虹桥机场和铁路上海南站，将工作重心下沉至居民区、街区、区域单位、楼宇园区以及交通道口。卫健委与公安联手，及时准确完成疑似病例的流行病学调查以及密切接触者的判定。文旅局会同卫健委进行联合勘察，快速统筹协调落实集中观察点。

2、加大群防群控。夯实社区防控网，压实街镇属地管理责任和区域单位主体责任，持续深化社区“看家护院”工作，充分利用12345热线、值班热线、居民反映、公安信息等途径开展网格化排查，全区累计排摸65.7万户次，确保防疫措施落实到户到人、无遗漏。加强社会动员，依靠居民自治、家园共治推动群防群控。在基层人力、物资不足的情况下，发动物业、楼组长、志愿者、社区党员等骨干力量，鼓励社区企业、居民献爱心，积极捐助防疫物资，把居民全面动员起来，共同构筑起疫情防控的人民防线。

（四）强化司法保障，提供有力支撑

1、依法履行司法职能。公安分局依法严厉打击处置涉疫情诈骗、销售伪劣防疫物资等各类违法犯罪行为。加强治安管理，维护好306家居委口罩预约和50家定点药房口罩销售现场秩序。紧扣“外防输入、内防反弹”的工作要求，抽调警力入境人员筛查、分流、转运工作。参与社区防控工作，查处违反规定擅自外出人员。区法院完善疫情防控期间诉讼服务机制，优化了网上立案和开庭流程，实现立案、庭审、调解、送达等在线诉讼，便利当事人安全参与诉讼活动。区检察院提前介入利用口罩、额温枪等防疫物资实施诈骗案件。

2、助力复工复产复市。在发改委、财政局、商务委等政府部门研究出台“区18条”一揽子综合政策，帮助区内企业缓解疫情影响、提振信心，加快助力企业复工复产复市的同时，司法机关也积极作为，助力复工复产复市。区法院围绕企业遇到的劳动争议、合同履行等问题，制作战“疫”普法微视频，对相关法律法规进行宣传解读，帮助企业提高涉疫纠纷的防范化解能力。区检察院制定《关于疫情期间充分发挥检察职能保障企业复工复产的实施意见》，主动为企业解答合同履行难题。

 三、贯彻实施《条例》和《决定》存在的主要问题

突如其来的新冠肺炎疫情，对我区突发公共卫生事件应对管理和处置工作是一次大的考验。在取得阶段性胜利的同时，我们也要清醒地看到在疫情防控工作中还有一些不足之处。

（一）《条例》不能完全适应当前需要

执法检查中发现，《条例》2003年制定实施以来，我国的应急立法、应急管理理念、应急机构设置等都发生了较大的转变和调整，部分条款已经不能适应当前重大突发公共卫生事件处置工作的实际需要。一是社会力量动员方面，《条例》还是主要集中在政府的应对职责和义务上，而关于动员市场和社会力量的内容则分散在诸多文件中，需要进行整合。特别是在此次疫情防控中，社区是第一道防线，市人大《决定》明确指出“居、村委应当发挥自治作用，及时收集、登记、核实、报送相关信息。业委会、物业应当配合做好疫情防控工作”，但在《条例》中缺少对发挥第三方作用、加强联防联控的条款。二是社会资源征用方面，《条例》和《决定》都提到了对社会资源的征用，但都是比较宏观和原则的，在实际操作中，如何确保宾馆、社会检测机构等社会资源有效征用和调配，缺少明确的法律支撑和实施细则，有必要进一步细化。三是法律责任方面，《条例》只是国务院制定的行政法规，不但规范效力等级不高且惩罚措施的权威性和威慑力不够，法律责任也不够全面。比如，第51条规定了有关单位和个人隐瞒、缓报或者谎报的法律责任。此规定仅包括卫生事件信息类的配合，而没有包括行为类的配合，即企事业单位应当关闭或限制性运营公共场所、个人应当配合医学观察等。

（二）突发公共卫生事件应急管理体系有待进一步完善

一是全流程防控机制有待健全。《决定》提出要把区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理有机结合起来,切实提高疫情防控的科学性、及时性和有效性。但是现阶段我们把城市当做有机生命体的全流程管理意识不足，应对突发公共卫生事件的治理体制机制有待建立健全，特别是疫情防控初期的突发应急机制响应还不够迅速，系统性、跨层级、跨部门开展防控工作的协同作用发挥不够。信息传递和共享不够及时有效，导致部分工作的条块协同有所滞后。二是应急预案实用性不强。尽管我区的预案体系比较健全，各部门都有相应的应急预案，但不同类型的突发公共卫生事件所采取的应对措施有较大差别，笼统的预案无法精准有效应对。此外，各部门虽有日常演练，但是演练的内容远远无法覆盖实际应对所涉及到的面，加上频次不足和人员岗位的调动，在重大突发事件发生时一线工作者往往缺乏相应的专业知识和素养。三是物资储备不足。当前，我区疫情防控形势持续向好，但在疫情防控初期，医疗物资短缺问题十分突出。由于市场化的深入，日常实物物资储备不足加上社会生产的局部停摆，所需的必备防护物资如口罩、隔离衣、护目镜、消毒液、测温枪缺乏，导致部分医疗机构、居委会等基层工作者存在防护不到位的风险。而且，口罩、医用酒精等在全国范围内普遍脱销，不仅给疫情防控带来了很大的挑战，也加剧了公众的恐慌心理，影响后续的复工复产。

（三）应急医疗救治和疾病预防控制专业能力仍需进一步提升

一是医疗应急服务提供潜力有限。这次疫情防控中，我区的医疗机构在及时发现、隔离救治、医疗救治方面发挥了重要作用，成效明显。但是，多年来感染科建设相对比较滞后，现有综合性医疗机构感染病区专业设施与能力建设，尚不能在突发大规模传染病疫情时快速改造成“平战结合”的感染病房。二是疾控人才队伍建设存在薄弱点。作为疾病防控最前线的公共卫生人员尤其是基层人员，由于工作量和压力大，经济收入和职业获得感匹配程度低，人才流失比较严重，存在引进人才难、留住人才更难的现象，导致疾控中心和社区卫生服务中心人员的疫情应急和处置能力难以应对日益复杂的高信息化的疾病防控工作。三是疾控中心检测设备和能力还有待提升。执法检查中发现，我区疾控中心的检验检测设备和能力还不能充分满足疫情防控需要，要及时更新现有检测设备，提高检测质量水平。

（四）突发应急的公众教育和引导能力有待进一步加强

疫情发生以来，任何与疫情有关的事件，都获得了数倍于平常的关注度，也暴露出我们在应对重大突发事件中的公众教育和引导能力不足。一是引导公众能力需要提升。《条例》施行以来，舆论生态有了很大的变化，特别是在全民媒体时代，需要进一步提高舆情应对能力。此次疫情防控新闻宣传的广度和深度上有待进一步加强，引导公众的发声力度和效度有待提升。二是公民教育方式需要创新。尽管政府已努力营造全社会共同关注传染病防治的法治氛围，但缺乏更为积极、有效的宣传手段，与广泛发挥全社会力量参与突发公共卫生事件应急防控工作的目标还有较大差距。在执法检查中发现，有少数企业还存在等、靠、要思想，企业防疫的主体责任意识不足。很多社会公众对传染病防治知识缺乏了解，主动防治意识不强，面对突发公共卫生事件容易产生恐慌心理，难以科学应对。

四、贯彻实施《条例》和《决定》的意见和建议

建立健全突发公共卫生事件应急机制，是一项庞大、复杂的社会系统工程，不仅涉及卫生行政部门的工作，还需要政府各有关部门、社会团体和人民群众的广泛参与和共同努力。

（一）提高突发公共卫生事件应急处置能力

一是加强人才队伍建设。我区医疗人才队伍总体较强，但要进一步加大公共卫生人才和感染科人才队伍建设力度，加快打造平战结合的专业化、复合型、高水平公共卫生人才队伍。要健全公共卫生应急机构专业队伍培养、考核、评价、流动、奖惩机制，职称晋升、专业技术职务聘任更加注重应急处置和城市安全保障工作实绩，在同等条件下，优先考虑有突出贡献的专业人员。加强基层公卫人才储备建设，将应急管理相关培训纳入基层公共卫生人员的日常工作，确保基层医疗机构在疫情发生时做好监测报告、社区防控、缓解医疗防疫压力、防控宣教等第一防线工作。二是增强多方参与治理的共治合力。充分发挥共治作用，推动政府、市场、社会协同作战。赋予并强化社区的应急管理责任，将应急管理纳入社区治理。建立基层应急治理体系，提升社区应对突发公共事件的主动参与意识、自救和综合实战能力。积极引导社会力量参与应急管理，梳理区域内应急相关企业及社会组织情况，建立定期联系机制，确保突发事件时能以最快速度动员社会力量。三是科技赋能助推应急响应。借助政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”建设契机，建立健全公共卫生健康大数据资源平台。同时，深度运用大数据、人工智能等数字技术，为应急状态下的流行病学调查、疫情监测分析、高风险人群防控等提供更大支撑。

（二）完善突发公共卫生事件应急管理体系

一是优化应急指挥体系。区政府及各有关部门要对现有的公共卫生应急管理体系进行再完善、再升级，按照集中统一、智慧高效的目标定位，全面优化公共卫生应急指挥体系，配强、配齐应急人员，充分保障人财物的落实，确保卫生应急工作顺利开展。二是加强预案管理和演练。突发公共卫生事件的应急管理是一项复杂的系统工程，涉及到多个部门的联动合作，其中重点是公共卫生机构、综合行政执法部门以及司法机关的合作。各部门要进一步加强应急预案管理工作，在梳理各类突发公共卫生事件的基础上完善预案，明确重点岗位、重点环节在突发公共卫生事件处置中的具体处置措施，增强预案的针对性、实用性、可操作性和全覆盖。要通过本次疫情实战，细化演练方案，规范演练的内容和频次，使各部门的常态化工作与突发公共卫生事件的应急工作融为一体。三是强化物资保障。本着节约资源、提高效率、有效应对的方针，合理把握卫生应急资源储备与实际使用的分配比例，既要提高日常工作资源的利用率，又要保证突发情况资源供给。充分考虑突发公共卫生事件实际发生的规律、特点等因素，开展突发公共卫生事件风险评估，制定物资储备目录和标准，进行应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。在保证物资储备充足的基础上，采用政府储备与企业储备、非政府机构储备与家庭储备、实物储备与生产能力储备的方式，进行多元化突发公共卫生事件应急物资储备。此外，选备突发公共卫生事件应急物资供应厂家和供应商，签订供应协议，满足应急物资供给需要。

（三）加强突发公共卫生事件公众教育

一是强化权威发布。要将社会舆情引导作为公共卫生应急管理体系的重要一环，全面提升舆情研判和舆情引导能力。建立健全突发公共卫生事件信息公开制度，加强权威发布，改进引导方式，用好第三方、自媒体的形式，更好地发挥专业人士的作用，让真相跑在谣言前面。二是提升突发事件应对意识。要采取多种形式加大对《条例》和相关法律法规的学习宣传，增强全区上下预防和处置突发公共卫生事件的意识。总结和推广区域范围内央企、市属国企、金融单位等在本次疫情防控中的有效经验和举措，进一步提升企业应对突发公共卫生事件的主体责任意识。三是提高市民公共卫生素养。在此次防疫过程中，市民科学素养和健康素养起到“铜墙铁壁”的作用，戴口罩、不扎堆、勤洗手、使用公筷公勺等良好卫生习惯深入人心。今后要把在疫情期间形成的好做法固化为居民健康生活的好习惯，可以利用新媒体拓展健康教育新渠道，完善健康资讯传播网络，帮助群众进一步获取和掌握相关知识，消除对突发性公共卫生事件的恐慌心理。

（四）强化突发公共卫生事件法律支撑

自2003年以来，我国的公共卫生应急管理法律体系得到长足进步。此次新冠肺炎疫情应对过程中，社会各界对疫情防控的法律应对提出很多建设性意见，有相当一部分内容与《条例》的规定密切相关。为此，应当及时回应人民群众对突发公共卫生事件应对的法律需求，以实现在突发公共卫生事件防控领域的良法善治。一是开展立法后评估，对其实施效果进行全面评价。《条例》出台以来，在多大程度上发挥出应对突发公共卫生事件的作用，需要进行认真评估。在评估主体上，建议由政府有关部门联合高校、科研机构等单位进行评估，也可以委托相关组织进行独立第三方评估。在评估内容方面，重点评估《条例》对经济、社会和环境的实际影响以及在执法、司法和守法中的具体问题，即《条例》的操作性、执行性、有效性方面的实际效果。二是提升立法精细化水平，切实增强可操作性。建议将此次社区防控中的好做法、好经验上升为法律、法规。比如，人员排查全覆盖、小区封闭式管理、人员进出登记等。增加高风险人群应当强制隔离的条款，高风险人群的认定由省、自治区、直辖市人民政府根据防疫形势确定。《条例》还要鼓励社会力量参与，发挥市场、社会组织的作用。