关于检查本区贯彻实施《上海市环境保护条例》情况的报告

 

关于检查本区贯彻实施

《上海市环境保护条例》情况的报告

——在2017年9月20日上海市徐汇区第十六届人民代表大会

常务委员会第五次会议上

 徐汇区人大常委会环保条例执法检查组副组长  李青

 

主任、各位副主任、各位委员：

环境保护事关人民群众生命健康和经济社会可持续发展，是推进生态文明建设的重要抓手，也是当前人民群众高度关注的一项工作。《上海市环境保护条例》（以下简称《条例》）自2016年10月修订施行以来，其贯彻实施情况一直受到社会的广泛关注。为回应社会关切、强化法规实施，区人大常委会环保条例执法检查组于今年6月至8月对本区贯彻实施《条例》的情况开展了执法检查。现将检查情况报告如下：

　　一、 执法检查的总体情况

　　根据区人大常委会年度工作安排和市人大常委会执法检查方案，区人大常委会制定了执法检查工作方案，成立了执法检查组，由区人大常委会徐国文副主任担任组长，城建环保委和相关专门委员会成员、部分区人大代表共12位同志组成。检查组确定了此次执法检查五个方面主要内容：一是落实法定职责开展污染防治和执法监管的情况；二是与环保条例实施相配套的标准、政策、措施及工作机制建设和推进落实情况；三是法规确立的总量控制等重要制度贯彻落实情况，以及法规所赋予的按日计罚等执法监管手段运用情况；四是推进中小河道水环境综合整治等重点领域污染防治的情况；五是落实中央环保督察组督察反馈意见开展整改的情况。

6月9日，检查组召开执法检查启动会，通报了执法检查方案，区环保局主要负责同志对《条例》作了解读，各有关部门作了交流发言。6月至8月，检查组通过专题视察、走访调研、问卷调查等方式，多角度、全方位开展了执法检查，先后开展了3次专题代表视察、3次部门走访座谈，10个部门提交了自查报告。9月，检查组研究形成执法检查报告，并充分听取了相关方面的意见。

本次执法检查体现了四个方面特点：一是有高度。本次执法检查在检查要求、检查重点、检查方式等方面与市人大常委会保持联动。区人大常委会主任会议专题听取执法检查工作方案和情况汇报，安排了《条例》的专题学习讨论。区人大常委会领导高度重视，全程带队开展执法检查工作，多次召开会议梳理问题与意见建议，专题研究讨论执法检查报告。二是有深度。检查组根据区人大常委会近年持续关注的环境问题，按照切入口小、精、准的原则，确定了水环境治理、扬尘污染治理和排污企业监管三个检查专题，赴有关河道、泵站、污水处理厂、建设工地、渣土码头、联合执法点、排污企业开展实地检查调研，并到区环保局等政府部门查阅相关工作台账，深入了解我区贯彻实施《条例》的实际情况。三是有广度。检查组认真听取了10个相关政府部门、3家排污企业及有关技术检测单位的意见建议，同时还充分发挥各街道人大工委、镇人大的积极作用，向本区市民发放调查问卷195份，充分收集市民的意见建议，为执法检查报告提供广泛而坚实的基础和支撑。四是有热度。代表高度关注、热情参与，在执法检查过程中发挥了积极作用。检查组组织来自政府机关、科研院所、企事业单位、居民区等各条战线的区人大代表直接参加视察、座谈共计71人次，创新安排环境科学、环境工程、环境监测、环境规划等行业的专家代表作为专题领衔人主持相关视察和座谈，充分发挥了代表的专业优势，聚集了代表的经验智慧。

　　二、 贯彻实施《条例》的主要成效

　　检查组认为，修订后的《条例》实施近一年来，区政府及其相关部门认真宣传贯彻，健全配套机制，落实法律责任，强化监管指导，加大执法力度，对中央环保督察组督察反馈意见认真整改，区域环境质量持续改善。

　　（一）环保普法宣传推进有力

区政府相关部门组织开展专题学习、巡回宣讲和形式多样的宣传活动，强化自身环保法治意识，增强企业环保主体责任意识，提高全民生态环境意识，依法有序推动公众参与环境保护工作。先后组织开展了“我的徐汇，我的河”摄影比赛、“我的城市我的河”滨江徒步公益行、“珍惜水资源，保护水环境”志愿者宣讲进课堂等宣传活动，提高社会环保意识；协调组建55人的护河志愿者队伍，同时制定“爱水护水文明公约”，组织“滨江爱水公益行”等活动，宣传引导公众参与河道治理；注重先进典型和成功经验宣传，引导违法当事人主动消除违法行为，营造积极良好的舆论环境和社会氛围；组织志愿者、居民于学雷锋活动日、国际志愿者日等开展“保护母亲河，我们在行动”专项清理行动，营造了浓厚的环保氛围。同时问卷调查显示，选择在日常生活中“积极参与”环保公益活动的占比达64.3%，说明市民主动参与环保意识较强。

（二）环保配套政策不断完善

经评估，区政府延长了《关于徐汇区进一步推进装配式建筑发展的实施意见》有效期，进一步完善“徐汇区推进装配式建筑发展联席会议”工作机制，落实推进装配式建筑发展规划、计划、各项政策措施，目前我区新建建筑全部采用绿色建筑。区环保局、区建交委、区房管局、区规土局联合下发了《关于加强徐汇区拆房工地扬尘污染防治工作的通知》，进一步明确了拆房工程扬尘控制主体责任，强调拆房施工单位必须做好场地喷淋洒水、建筑垃圾覆盖清运等扬尘控制措施。区环保局、区建交委研究制定了《徐汇区建设工程扬尘污染防治规范细则》，要求所有建筑工地严格确保各项扬尘控制措施落实到位。区城管局制定了《空气重污染应急预案》，在空气重污染时段加强施工工地、堆场、码头、搅拌站及道路运输现场执法检查工作。区人民检察院、区公安分局、区环保局联合制定了《关于加强对徐汇区破坏环境资源领域犯罪的立案监督工作方案》，健全环境保护行政执法和刑事司法衔接机制，促进行刑衔接机制有效运行。

（三）政府环保责任逐步落实

第六轮环保三年行动计划已于2015年全面启动，目前“建成区直排污染源截污纳管”等18个项目已经完成。区环保“十三五”规划已于2016年编制完成，明确了我区环境质量目标。持续推进清洁空气行动计划和水污染防治行动计划，坚持“批项目，核总量”制度，严格控制新增污染物排放量。水环境整治纳入区政府目标管理系统，河长制全面推行实施，成立了区、街镇两级河长制办公室，印发了河长办四项基本工作制度，通过“一级河长”带动“二级河长”，全力加强河道水环境常态治理。推进海绵城市建设，在徐汇滨江云锦路公共绿地建设中引入建设节约型、生态型绿地的理念。加强对水污染重点企业和重金属排放重点企业的监管，加强河道沿岸整治，完成河道排污口封堵任务80%，相关违法建筑已于今年全部拆除。积极推广使用扬尘在线监测系统，加强扬尘颗粒物浓度监测力度。推进大气污染源减量化，混凝土搅拌站从4个减少到2个，渣土和砂石料码头从6个减少到2个。加强对国控点周边、徐汇滨江、15号线工地及龙吴路周边的扬尘治理监管力度和道路冲洗保洁力度，同时强化夜间执法管控。对餐饮油烟、噪声等突出矛盾加强分析研究，开展重点区域沿街餐饮联合集中整治。

（四）环保执法力度显著加大

今年上半年，区环保局对各类污染源企业实行重点企业全覆盖、一般企业抽查监管的方式，进一步加大执法力度，开展“双随机”检查97家，各类执法监察204户次；针对各类违法行为共立案23件，作出行政处罚决定19件，罚款金额118.1万元，发出责令停止生产（使用）决定书6件，移送公安机关涉嫌环境污染犯罪案件1件，启动按日计罚程序3件。区环保局、区公安分局、区城管局等部门加强龙吴路扬尘治理联合执法力度，开展联合执法331次，出动执法人员4773人次，检查大型运输车辆1797辆次，暂扣无证运输车辆14辆，处罚605辆次，较去年同期上升两倍，罚款18.17万元，较去年同期翻了一番。区公安分局加强过境车辆尾气检测工作，共抽查机动车6738车次，遥感及双怠速检测机动车尾气6227辆次，完成黄标车淘汰1694辆。区市场监管局加强废弃油脂的收运规范，《条例》实施以来共检查餐饮单位6928户次，未查见餐饮单位使用回收老油的违法行为；同时加强无证餐饮执法力度，今年以来对无证餐饮行为处罚110户，督促办证132户，转变业态121户，10户小餐饮单位首批通过备案，徐汇滨江、衡复风貌区、中山医院周边等重点区域无证无照餐饮已基本消除，一批长期引发大量和反复投诉举报、信访的无证经营户被彻底取缔。

（五）区域环境质量持续改善

我区已于去年完成春申港、三友河2条黑臭河道整治，其余6条黑臭河道整治将于今年年内完成；11个市考断面中，上澳塘宜山路桥等4个断面达到V类标准，各考核断面溶解氧平均浓度较去年同期改善22.85%，氨氮平均浓度较去年同期下降15.65%，总磷平均浓度与去年同期持平。上半年全区空气污染指数优良率为80.7%，在全市名列第二；PM_2.5平均浓度较去年同期下降20.6%，区域平均降尘量较去年同期下降3.7%，均优于去年同期水平；同时龙吴路徐汇段颗粒物浓度也较龙吴路全路段水平低6.3%。节能降耗工作取得一定成效，上半年我区能源消费总量72.81万吨标准煤，能耗总量下降了0.34%，单位增加值能耗下降3.63%。问卷调查显示，对于所在地区环境现状的总体态度上，选择“很满意”和“满意”的共计89%，特别是其中“很满意”的比例占59%，说明在政府部门的努力下，市民对我区环境现状总体上非常肯定。

（六）环保督察意见整改有力

相关职能部门共同组成区域环保问题专项工作组，有效强化党政同责、一岗双责的生态保护意识，全力推进问题整改落实。中央环保督察组转办83信访件全部按期办结，共约谈17人次，立案行政处罚13件，处罚金额76万元。定期对督察组交办的信访件进行全面巡查，发现问题第一时间处理，切实做到不回潮，不反复。同时，为进一步巩固整改效果，深入开展对汽修行业和印刷行业VOCs排放企业的专项治理，组织对餐饮油烟气的联合执法行动，推进城市垃圾规范处置，取得了良好的社会效果。

三、《条例》实施中存在的主要问题和原因

从检查情况看，环保法律意识和责任意识还不够强，一些制度落实不够严格，各类污染物排放量仍处高位，部分地区环境质量与人民群众的期待仍有较大差距，一些群众反映强烈的突出环境问题还没有得到根本解决，需要引起高度重视。

（一）环保主体责任落实不够

政府、企业、市民对保护生态环境重要性的认识不足，多元化环保责任落实需要进一步加强。一是政府责任有待进一步落实。政府部门之间联手联动不够，单打独斗、各自为战的情况依然存在。河长制虽已全面推行，但是目前二级河长的作用还不明显，常态化治水机制尚未落实到位。街道、镇属地化管理力度不够，各区域扬尘污染控制水平不平衡，南部污染比较严重、问题比较突出。问卷调查显示，“政府宣传”在市民关注环保状况途径中仅占39%，说明政府宣传工作需要进一步加强。二是企业环保法律意识有待进一步加强。个别企业尾水未经处理直排河道，对河道水质产生影响。少数建设单位未经申报擅自处置渣土，使用无证车辆或“黑车”运输渣土，部分运输单位擅自改变渣土运输路线及消纳卸点。部分工地在扬尘污染控制方面还不够重视，场地洒水、裸土物料覆盖等降尘措施落实不及时、不到位。部分违法小餐饮当事人还存在对行政处罚、责令停止生产的行政措施拒不执行的现象。三是市民环保责任意识有待进一步提升。问卷调查显示，58%的市民未向政府部门反映过环境问题，说明市民对于环境保护存在选择性参与。市民日常生活中的环境矛盾较为普遍，小区施工建筑垃圾及噪音、广场舞噪音、宠物饲养等造成的污染成为问题反映的焦点。

（二）水环境治理矛盾依然突出

我区水环境治理面临源头控制的瓶颈，问题在水里，根子还是在岸上。一是污水处理厂处理能力不足，功能调整进度缓慢。我区龙华、长桥两个污水处理厂设计日处理能力为12万吨，实际处理能力更低，长期处于超饱和状态，不能满足区内污水处理需求，提升处理能力又无现实基础。加之污水处理厂排放标准低于地表水环境质量标准，即使处理后达标排放，仍然对地表水水质造成影响。同时，污水处理厂功能调整进度缓慢，龙华污水处理厂接入合流二期输送总管项目虽已启动，但预计在今年年底前还不能建成通水，无法对雨污分流工程、截污纳管工程所增长的污水发挥作用。二是市管雨水泵站改造力度不够，速度不快。混接污水、初期雨水通过管道汇入泵站，污水溢流放江频繁，同时污水中污染物浓度过高，对水体形成冲击性污染负荷，造成河道黑臭污染。如遇大雨到暴雨，泵站放江导致水质指标迅速恶化，居民反响非常强烈。三是住宅小区雨污混接改造力度不大，污水通过雨水泵站进入河道造成污染。雨污分流改造存在建设周期长、资金投入大、社会影响大、改造见效慢等特点，目前我区只有13个小区纳入改造计划。四是区区合作机制作用发挥不够明显，我区河道大部分与外区相连，且处于中下游地区，受上游不良来水水质影响较大，单靠我区发力，治理效果难以显现。

（三）扬尘污染防治形势严峻

扬尘污染仍然是影响我区空气环境质量最主要的原因之一。一是重点区域扬尘控制任务艰巨。有的区域由于工程量大、施工时间紧、任务重、跨度长、工程类型复杂，场地喷淋、洒水等控尘措施落实不够到位，区域降尘量较高。二是重点项目建设工地较多。目前我区处于建设集中期，项目众多，且施工量极大，扬尘控制任务非常繁重。同时，“五违四必”、河道沿岸综合整治等拆房、拆违、市政建设任务量大，现场扬尘控制措施有待进一步加强。三是重点路段扬尘污染较为严重。龙吴路交通流量长期处于饱和状态，渣土车、混凝土搅拌车往来较多，规范化程度有待进一步提高。龙吴路徐浦大桥以南路段路幅窄、车流量大、路面破损严重，市容机械作业难以正常开展，渣土掉落形成二次污染，冲洗保洁效果也不够理想，扬尘污染较为严重。四是工程渣土处置量居高不下，但消纳处置容量不足。市级应急渣土消纳卸点仅能解决部分市重大工程的渣土消纳处置，同时在禁止渣土外运的情况下，导致了无证运输、跑冒滴漏等扬尘违规行为有所反弹，且渣土运输车辆路线分散，增加了道路扬尘执法整治的难度。

（四）环保执法力度仍需加强

《条例》规定了严格的执法措施和法律责任，在我区实际贯彻实施中亟待加强。一是环境监察队伍力量严重不足，难以适应工作要求。随着《条例》的深入贯彻实施，环保部门的监管范围和执法责任相应扩大，工作量大幅增加，执法要求不断提高，但目前执法队伍能力水平层次不齐，同时人员配备和资金安排难以适应新形势下的工作要求。二是环保执法硬措施运用总体上偏少。《条例》所赋予按日计罚、双罚制、查封扣押、行刑衔接等执法监管手段运用还不多。目前移送公安机关的涉嫌环境犯罪案件仅有1件，行政执法和刑事司法衔接力度有待进一步加强。三是环保执法协同联动机制有待完善。各个部门各管一块的现状依然存在，缺乏成熟有效的联动、沟通机制。牵头抓总部门作用有待进一步发挥，信息共享机制不够畅通，定期会商、解决问题机制还不完善。部门间缺乏协调配合，信息难以共享，执法合力不足。

（五）事关民生的环保问题关注度不够

一是信访投诉量急剧上升，但处理满意率不高。今年以来，环保信访投诉同比上升102%，其中“12345”平台同比上升达250%。但问卷调查显示，对于政府部门处理涉及环境问题的信访投诉是否满意，选择“满意”的仅占53%，说明市民的满意度并不高，政府工作与人民群众的期盼尚有一定的差距。二是市民日常生活密切相关的环境问题需要加强关注。从问卷收集的意见建议看，市民主要反映了小区施工噪音、广场舞噪音、垃圾分类、宠物饲养污染、洗车店污水排放等方面的环境问题，说明市民对于这些领域的环境治理效果感受度不高。三是餐饮油烟治理工作需要继续深化提高。信访、投诉中餐饮油烟气扰民问题长期居高不下，是当前市民反映强烈的主要环境矛盾之一。小餐饮油烟污染问题易回潮、易反复、难根除，需要加大解决力度。

四、进一步贯彻实施《条例》的意见建议

生态环境问题不仅是发展问题，也是重大的民生问题和政治问题。《条例》的修订，旨在确立最严的立法指导思想，进一步强化环境监管制度和执法手段，大幅提高违法者的法律责任，为进一步加强环境保护提供了强有力的法治武器。做好生态环境保护工作，必须认真贯彻中央“五位一体”的总体布局，深刻认识生态环境保护的重要性，以高度的责任感严格落实《条例》各项制度规定，用强有力的环保行动落实中央、市委、区委关于环境保护的重大决策部署，回应市民对生态环境改善的殷切期盼。

（一）加快形成环保工作合力，努力营造齐抓共管氛围

环境保护是一项综合性的系统工程，要加强各方协调联动，合力解决环保工作中存在的问题。一是强化市区联动。积极协调市级部门加快龙华污水处理厂和长桥污水处理厂功能调整，加快推进龙华污水处理厂接入合流二期输送总管项目进度，争取早日建成通水，从根本上实现我区污水外排。协调并配合推进市管雨水泵站改造，积极争取市级部门下放管理权限，增大截流倍数，推广泵站放江污染物削减措施，降低污染物对水体的影响，同时在水质考核时酌情考虑扣除市级泵站等污染的影响。二是强化区区联动。会同闵行区加强对跨区河道水质的共同治理，减少河道上游水质对我区河道水质的不良影响。会同闵行区加强龙吴路扬尘执法，坚决查处过境大型运输车的未密闭化运输、车容不洁、跑冒滴漏等违法违规行为，全力降低重点道路的扬尘污染。三是强化水岸联动。将小区综合治理与截污纳管有机结合，在现有住宅小区雨污分流改造的基础上，总结经验、推广试点，研究、明确小区红线范围内雨污混接改造的规划安排、实施主体与经费落实，加快改造进度和扩大改造范围，推动截污纳管的面上实施。四是强化分析研究。加强区“十三五”规划中期评估，结合实际对水环境治理等环保重点指标和主要任务加强分析研究，推动各项指标任务的落地落实。

（二）切实增强全民环保意识，扎实推进社会共同治理

进一步发挥政府的主导和监管作用、企业和公众的参与和监督作用。一是各政府相关部门要加强环保普法力度和责任意识。坚持“谁执法、谁普法”的原则，加大《条例》及相关环境保护法律宣传贯彻力度，增强全社会环保法治意识，形成尊法、学法、守法、用法的良好社会氛围。各部门要守土有责、依法履职，强化责任意识，各街镇要深入居民区引导、宣传，落实属地责任，推动环境保护与经济发展、城市建设有机结合。二是提高企业环保责任意识。加强企业的社会责任感，落实防污治污工作，引导和监督企业公开污染物排放和防治信息，通过清洁生产、绿色供应、资源循环利用等措施，转变生产经营方式，履行环境保护责任。三是大力提倡市民践行绿色生活方式。加强环保信息公开和环保知识普及，加大环保产品的宣传，倡导市民使用绿色环保建材。以科普的方式让环保走进课堂、走进社区，提高市民特别是青少年学生对VOCs、放射源、危废品处置的认知水平，努力将市民的环保意识转化为环境友好行动。

（三）严格落实环保各项制度，着力抓好污染源头把控

一是加强《条例》制度落实。认真落实河长制，充分发挥二级河长的重要作用，切实形成一级抓一级、一级对一级负责的格局。认真落实重点污染物排放总量控制制度，结合我区实际制定方案，为我区产业调整预留空间、提供保障。认真落实排污许可制度，严格依法审批，监督排污单位按照许可证要求排放污染物。进一步完善环境监测网络，对徐汇滨江等重点区域、重点项目、重点道路实行全覆盖式自动在线监测。加强风险防控，加强对危险废弃物、医疗废弃物、辐射源的全过程管理，防止回流市场。健全雨季应对水质污染、污染天气应对大气污染的应急预案，实施对排污企业的针对性分级管理。二是下大力气推进源头治理。摸清污染源底数，严格把好市场准入关，特别是加强汽修、餐饮等社会关注度高、污染排放严重的行业的准入审批。推进住宅小区雨污分流改造、泵站放江污染物削减试点，提升排放水质。加强渣土车和混凝土搅拌车，渣土码头和砂石料码头，国控点周边、徐汇滨江、龙吴路东西两侧等重点区域，以及轨交建设、拆房、拆违、重点项目等四类工地的监管，强化扬尘防治措施。加大龙吴路拔点力度，推进龙吴路徐浦大桥以南路段的大修及拓宽工程，优化道路洗扫方式，防止二次污染。三是落实绿色发展理念。加强水体生态修复，优化水下植物种植，提高水生生物多样性，提升河道水质自净能力，推进水环境质量持续向好改善，同时探索垂直绿化、亲水平台等多种方式，提升河道沿岸景观。大力普及海绵城市理念，在跑道公园试点的基础上，由点及面，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，强化雨水自然净化能力。

（四）大力提高环保执法水平，真正落实最严法律责任

一是完善环保部门统一监管与相关部门各司其职的管理体制。要用好区级平台，充分加强信息互通，发挥各部门、各街镇的积极作用，要有任务、有指导、有考核、有措施。结合落实基层社会治理和城市管理综合执法体制机制改革，环保、建交、水务、绿化市容、公安、市场监管等多部门要进一步强化联合执法，提高执法威慑力。二是从严执法，落实最严要求。对环境违法行为要坚决依法从严查处，行政处罚要见成效。要严格落实《条例》规定的执法硬措施，用好按日计罚、双罚制、查封扣押、行刑衔接等执法监管手段，切实提高违法成本。将日常监管与突击性专项执法相结合，全过程、全覆盖式的强化执法力度，加强发现机制，严防回潮、快速处置。三是提升科技化水平。充分发挥现有监控体系作用，通过无人机巡查、自动监测等手段进行监督检查，提高科技手段普及率，加快环境大数据平台建设，构建智慧环保信息化体系，强化科技数据对政府行政执法的有力支撑。四是加强环境执法队伍建设。进一步充实环保执法力量，提升执法装备水平，为环保执法提供坚实的组织保障。通过购买第三方服务等多种方式，借助社会力量加强监管、提升执法实效。强化典型案例曝光和媒体监督，发动更多的群众参与到环境治理之中。

    （五）高度聚焦身边环保热点，积极回应市民美好期待

着力解决人民群众反映强烈的问题，提升“美丽徐汇”建设的获得感。一是加大力度解决信访投诉突出矛盾。针对餐饮油烟、噪音扰民、宠物饲养污染、洗车店污水排放等问题，要加强分析研究，采取有效措施加强治理，不断提高市民诉求处置效率和市民满意率。二是加强零星工地管理。对于零星拆违、小区装修等零星工地要加强监管和引导，落实扬尘、噪音等处理措施，加强日常环卫和保洁力度，将对周边群众的影响降到最低程度。三是推进实施垃圾分类处理。进一步强化垃圾分类处置理念，提高市民知晓率、参与率和投放准确率，根据社区居住条件、生活习惯和经济社会发展状况，因地制宜、因势利导地推进垃圾的减量化、资源化、无害化处理。

区政府及相关部门在具体实施《条例》的过程中，要加强问题收集、及时总结经验，与区人大及时沟通，为《条例》的进一步完善提供储备。同时，要根据《条例》的要求，依法每年向区人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，自觉接受监督。

以上报告，请予审议。