关于检查本区贯彻实施《中华人民共和国食品安全法》和《上海市食品安全条例》情况的报告

 

关于检查本区贯彻实施《中华人民共和国食品安全法》和《上海市食品安全条例》情况的报告

——在2017年10月31日上海市徐汇区第十六届人民代表大会

常务委员会第六次会议上

徐汇区人大常委会食品安全执法检查组

 

主任、各位副主任、各位委员：

为深入贯彻落实习近平总书记对食品安全工作的重要指示精神，全面了解《中华人民共和国食品安全法》和《上海市食品安全条例》（以下简称《食安法》和《条例》）的实施情况，进一步推动我区建设市民满意的食品安全城区，切实保障人民群众身体健康和生命安全，今年区人大常委会把开展食品安全执法检查作为常委会的重点监督工作，高度重视，认真组织实施。6月至9月，执法检查组对我区食品安全工作开展检查。现将有关情况报告如下：

一、执法检查的总体情况

本次食品安全执法检查是市区联动项目，常委会高度重视，本着“精干、高效”的原则，组建了由13名市、区人大代表组成的执法检查组。6月27日，区人大常委会召开食品安全执法检查启动会，区人大常委会主任王醇晨作了动员部署。会后，执法检查组根据实施方案认真开展检查。

本次执法检查有四个特点：一是强配备。为做好这次执法检查工作，常委会主任亲自挂帅担任组长，教科文卫工委、内司委、法制委联动，并抽选具有较强专业背景的代表组成执法检查组。王醇晨主任亲自带队开展检查，并多次就相关工作提出明确要求，朱成钢副主任带领检查组逐项落实各项检查工作，保障了执法检查的顺利开展。二是深学法。检查组首先从学习培训抓起，认真研析《监督法》等相关法律法规，熟悉掌握执法检查的基本程序和主要内容；参加市人大食品安全执法检查工作培训，了解掌握开展执法检查的基本做法和工作要求；对检查组成员开展专门培训，围绕检查重点组织两次讲座，邀请市场监管局主要负责人解读《条例》；每次检查前还请市场监管人员就具体检查内容开展针对性培训，强化对《食安法》和《条例》的理解和把握，为检查夯实基础。三是扣重点。本次执法检查以问题为导向，以社会关切为抓手，在深入研究的基础上，提出执法检查重点，既涵盖了市人大常委会食品安全执法检查的内容，又紧密结合我区食品安全实际，确定了企业主体责任落实、执法人员能力建设、执法有效性、社会热点难点问题监管等四方面重点。四是多视角。本次执法检查采取重点检查与部门自查相结合、集中检查与分散暗访相结合、发现问题和推动整改相结合的方式，先后组织开展了3次集中视察，6次由基层执法人员、相关执法部门负责人、食品生产经营单位负责人、无证餐饮各相关方等参加的专题座谈会，组织20名代表、委员对40家超市、熟食店和无证餐饮店进行暗访，听取市场监管局和城管执法局执法情况专题汇报，此外还抽查了40余名执法人员对《条例》新规的掌握熟练程度。

 二、贯彻实施《食安法》和《条例》的主要做法和成效

近年来，区委、区政府高度重视食品安全工作，认真贯彻《食品安法》和《条例》，大力推进市民满意的食品安全城区建设，切实加强综合协调、落实监管责任，突出重点环节、强化监督管理，在保障食品安全和人民群众的切身利益上做了大量富有成效的工作，全区食品安全形势总体上保持持续稳定。

（一）全面宣传贯彻《条例》

一是开展法律法规的宣传培训。围绕《条例》的重点、难点和特点，分层分级，对市场监管局全部执法人员、相关部门和街镇工作人员、3000家食品生产经营企业负责人和员工进行培训。举办知识竞赛，由执法干部、企业代表和居民代表联合组队进行角逐，对《条例》进行再宣传、再贯彻、再动员。开展主题为“尚德守法共治共享食品安全”的宣传周活动，通过知识讲座、设摊咨询、宣传展板、电子屏幕、悬挂横幅、海报等方式，引导社会公众积极参与，与市民面对面交流，提高市民的食品安全意识。依托“徐汇食话食说”微信公众号，第一时间发布法律法规、工作动态等信息60期，文章178篇。

二是积极落实《条例》新规。相关执法部门在认真学习《条例》的基础上，对《条例》的创新性、调整性规定进行了认真梳理，并采取了针对性措施加以落实。针对小餐饮备案工作制定了《徐汇区小型餐饮服务提供者临时备案工作规程》，在龙华街道、虹梅街道和华泾镇开展试点，按照许可、备案、取缔三种类型建立无证餐饮规范整治清单，探索建立“有态度有力度有温度”的无证餐饮监管体制。针对《条例》中新调整的疾控中心承担食品安全事故流行病学调查等工作职责，区卫计委与市场监管局加强协作，起草《关于徐汇区卫计委与徐汇区市场监管局协调处置食品安全事故(事件)工作方案（讨论稿）》、《徐汇区疾控食品安全事故（事件）流行病学调查与卫生处理工作规范（讨论稿）》，明确徐汇区内发生的疑似食品安全事故(事件)中各部门工作职责、上报流程、调查处置的原则和规范。为落实食品安全风险监测和评估，区卫计委投入536万元添置实验室检测仪器设备，提高对食品农药、添加剂和重金属的检测能力，极大地提升了对食品安全风险监测的能级。

（二）不断完善食品安全监管体系

一是加强组织领导。区委将严格落实《条例》，建设市民满意的食品安全城区作为2017年区委重点推进和督查的工作，区政府将满意建设工作列入今年重点专项工作目标，召开徐汇区食品安全工作会议，制定《徐汇区建设市民满意的食品安全城区实施方案》，明确四大方面16大项60小项具体任务，并由区委办公室、区政府办公室联合印发。

二是健全工作机制。建立“年初签约、年中督查、定期通报、年底考核”的食品安全目标管理工作机制，区政府与街镇及各相关部门、街镇与居委会层层签订年度食品安全责任书。定期召开各街镇联络员和相关部门联络员会议，汇总分析上一阶段情况，研究安排下一阶段工作。将食品安全工作纳入对各级领导班子和领导干部绩效考核，发生重大食品安全事故施行考核评优“一票否决”。

三是强化执法保障。积极落实基层食品药品安全工作人员数占常住人口比例达到万分之三的要求，新增食品安全监管辅助人员编制数40名。将食品安全监管经费纳入政府财政预算，新增“满意建设”专项工作经费用于建设远程实时监管平台、引入第三方组织对食品经营单位进行ABC规范化培训、升级徐汇“食话食说”公众微信号等。同时依托科技手段提升监管效能，为一线监管人员配备执法设施设备。

（三）努力提升食品安全监管成效

坚持“严”字当头，创新监管手段，狠抓食品安全各项措施落实。今年1-8月份共出动执法人员24674人次，检查各类食品生产经营单位12237户次，同比增长61.25%；开展食品监督抽检2847批次，合格率为96.1%，与去年持平；开展食品快检5165项次，阳性检出率9.87%；查处食品违法案件335件，同比增长104.3%。

一是开展放心工程建设。将中型以上饭店、学校食堂等近1000家单位列为放心工程建设对象，推进“守信超市”、标准化菜场建设。根据街道特点，确定15个区域为争创市民满意城市的示范区域。组织召开“放心食堂”现场会，对首批创建“放心餐厅”的单位开展食品安全ABC规范化培训，组织部分规模企业参加培训考试，提升企业自身管理水平和工作质量。区民政局针对养老机构和为老助餐点不断增加的特点，探索引进第三方机构参与食品监管，提高监管的专业性。

二是推动智慧监管。运用科学技术支撑食品安全监管，推进“明厨亮灶”和远程视频监控建设，采用电子显示屏、透明玻璃墙等方式，公开重点区域食品加工操作过程。目前600余家餐饮单位实现“明厨亮灶”，全区中小学、托幼机构食堂、大型超市全部安装视频监控系统。落实食品安全信息追溯体系建设，1200余家食品生产经营企业注册使用食品安全信息追溯系统，覆盖率90%以上，10家菜场在国家商务部肉蔬菜追溯考核中进入全国前50名。废弃油脂收运单位和餐厨废弃油脂产生单位全部纳入餐厨废弃油脂信息管理平台，实现100%信息化。

三是引导企业增强自律意识。建立食品安全快检制度，指导全区大型超市、食用农产品批发市场、大型食品贸易企业建成食品快检实验室，每月自检食品约7700组，并将检测数据实时公布。目前，区内已有8家菜市场建立了快检室。在全区重要商业道路、楼宇等创建15条（个）食品安全示范街（区域），试点在环贸、港汇广场的商城入口显著位置设立食品安全集中公示屏，公示监管信息，倒逼企业守法自律。

（四）严厉打击食品安全违法行为

区市场监管局、公安分局、检察院等部门加强沟通合作，以最大决心、最强力度，以建立健全“行刑衔接”机制为抓手，不断加强对危害食品安全案件的打击力度，取得了一定的成效。

一是开展食品安全专项整治。针对重要时间节点，聚焦关键领域和薄弱环节，开展专项整治，严厉打击食品安全违法行为，保持对食品安全违法行为的震慑。区市场监管局针对食品安全高风险领域，组织开展了婴幼儿配方乳粉标签标识规范、网红食品、网络订餐等10余个专项整治。区城管执法局、绿化市容局对违法占道经营活禽行为、餐厨废弃油脂、餐厨垃圾等开展系列整治行动，加强对占道经营早点摊、夜排档、烧烤摊等违法违规行为的查处力度。各街镇结合创全、固卫、“五违四必”环境综合治理等工作，通过拆除店招、查封场所等措施，关停取缔了一批不符合条件的小型餐饮单位，进一步巩固并扩大整治成果。

二是严惩食品安全违法犯罪行为。成立徐汇公安分局治安支队食药侦大队，建立完善行刑衔接联席会议制度，梳理和统一相关操作流程和办案程序，研究开发《从证据角度谈食药案件的办理》课程，有效提升了办案质量和打击效能。推动行刑衔接平台发展，实现区公共信用信息平台与两法衔接平台的数据共享，方便各行政执法部门通过行刑衔接大力打击涉及食品安全的犯罪行为。

（五）努力构建食品安全社会共治格局

一是公开食品安全相关信息。全区食品生产经营单位建立“一户一档”企业信用档案，食品生产经营场所醒目位置均设置食品安全监督信息公示栏，餐饮单位监管信息二维码查询做到全覆盖。积极推进失信联合惩戒，依托徐汇区事中事后综合监管平台，发布119条区级部门联合惩戒事项目录。各部门对失信单位和个人实行禁业限制和市场退出机制，2017年共实施联合惩戒55起。

二是发动社会力量广泛参与。落实《条例》“鼓励基层群众性自治组织开展食品安全法律法规普及”的规定，依托食品安全专家导师团，聘请6位食品安全专家，为制定策略、防范风险、开展培训提供咨询指导；依托食品安全市民巡访团，为监管部门提供食品安全隐患线索；依托食品安全志愿团，动员各街道、高校等1000多名志愿者参与，在300多个居委建立“食品安全工作站”，建立社区食品监管员队伍，延伸监管“手臂”，做好隐患排查和宣传教育。发挥区消保委作用，通过消费指导、点评约谈等方式，维护消费者合法权益。

三、贯彻实施《食安法》和《条例》存在的主要问题

从执法检查的情况看，我区食品安全工作虽然取得一定成效，但与中央要求、法律规定和群众期盼还存在差距，把《食安法》和《条例》的各项规定落到实处，确保食品安全，任重道远。

（一）食品生产经营者主体责任落实不够到位

落实食品生产经营者主体责任，是保障食品安全的重要基础。从检查情况看，相当一部分食品生产经营者对法律规定的主体责任落实不够到位。一是食品现制现售场所，部分单位内部食品安全管理制度不完善。有的没有设置食品安全管理人员，有的进货查验记录不完整，有的食品安全自查制度实行不彻底，有的企业从业人员健康管理制度落实不好，存在健康证过期或无证上岗的情况。二是食品流通领域，追溯体系运行效果不理想。尽管追溯体系建设在技术上已经基本成形，但对经营者既增加工作量又增加约束力，在缺乏来自消费者监督的情况下多数利用率不高。即便在条件较好的超市，有的也没有建立食品追溯体系，有的溯源标签信息过于简单，例如婴儿奶粉只能扫码查到厂家而不是具体批次，追溯的针对性不强。集贸市场8大类食品没有完全纳入溯源体系，已经纳入的摊贩反映从批发市场索取溯源票单比较困难，进货查验环节又流于形式，溯源系统的实际效果不理想。三是小型餐饮服务企业，餐饮服务从业人员流通性大，对食品安全的培训制度落实不到位，保障食品安全的能力较弱；有的饭店管理不规范，卫生环境脏乱，从业人员个人卫生不合格，生熟食品混杂，餐具消毒率低，没有专门的凉菜间、消毒间；有些小区周边餐饮店油烟扰民现象突出，居民生活受到严重影响；部分餐饮单位的餐厨垃圾未实行统一收运、集中处理。

（二）食品安全监管薄弱环节依然存在

无证照餐饮治理、网络食品销售、网络订餐等新业态监管对食品安全综合治理水平提出了更高的要求。一是网络订餐监管难度大。网络订餐等新兴食品业态兴起，给消费者带来便利的同时，也暴露出第三方网络平台把关不力、注册地和经营地分离、无证照商家入网经营、卫生环境难保证、送餐过程随意等监管空白。目前监管部门的监管手段落后于社会的发展，大多靠事后监管和处罚，对事前、事中监管的手段不足。二是无证照餐饮监管难题还有待突破。目前全区尚有大量无证照餐饮存在，既有食品安全、消防安全隐患，又有油烟、噪声扰民问题，影响市容市貌和居民日常生活，群众反映强烈，投诉举报和信访件不断，牵涉政府很多精力。《条例》创制性提出小餐饮备案，但是大多数小餐饮达不到备案要求，且备案的程序和方法还不够成熟，有待进一步改善。加之街道囿于专业力量不足、后续措施存在不确定性等因素，对备案的积极性不高。不少街道和部门反映，在现有的执法环境下，如果不能做到取缔无证照餐饮，经营者申请备案的积极性也不高。三是零星菜店成为监管洼地。目前区内除标准化菜市场、生鲜超市外，外围还有不少零星菜店，市场监管局、商务委、行业协会对这些小菜店还缺乏行之有效的监管联动机制，很容易成为“三不管”地带。

（三）执法能力与法律法规的要求相比仍有一定的差距

一是执法力量与食品安全监管的高标准、严要求还不相匹配。区市场监管局成立后表面上执法人员数量增加，但是从事食品安全监管的实际人员数量并没有显著增加，还存在招不到合适人员的现象。同时机构整合后，市级层面工作不断细化加码，要求做到监管全覆盖高频次，同时还有大量的大型活动保障任务，现有的执法力量与翻番的工作量不能完全匹配。二是专业性和综合性尚未找到契合点。食品安全大量具体监管工作在基层监管所，但因其专业性较强，监管人员整合后在食品监管方面的专业能力参差不齐，如何兼顾专业性和综合性，在监管模式上实行专业化或是网格化还没有形成成熟的模式。

（四）食品安全执法有效性仍需继续实践

一是条例适用问题。《条例》未将食品类无证流动摊贩纳入，城管执法部门只能依据《上海市市容环境卫生管理条例》，罚款金额低，强制力度弱，对食品原料更难处置，导致执法的威慑力不足。二是罚则差距较大，配套标准不完善。例如，《食安法》对大部分食品违法行为的罚款额度起点为5万元，对小规模业主和轻微违法实际执行难；《上海市市容环境卫生管理条例》对无证食品摊贩罚款仅50-100元，处罚缺乏缺乏威慑力；《条例》规定小型餐饮罚款起点为1万元，但对“小型餐饮”没有明确界定；再如餐厨垃圾处罚经营性单位和非经营性单位差别过大。三是执法车辆停车难。检查中不少执法部门反映，当前我市正在开展道路交通大整治，黄线划定范围不断扩大，而市场监管、城管等部门执法多数情形需要路边停车，频繁的违章处罚影响执法效率。四是执法环境不够优化。许多无证餐饮店从业人员多系就业困难群体，提供的服务是居民生活必需，但又缺乏适当的业态来弥补，在达不到食品安全要求时取缔难、群众不理解。

（五）社会共治格局还需进一步健全

实行社会共治是《食安法》和《条例》的重要内容，我区贯彻落实还有待进一步加强。一是行业协会作用没有充分发挥。区内已有一些行业协会，如食品药品行业协会、餐饮烹饪协会、农产品管理协会，但门类还不够齐全、所涵盖的企业比例还非常低，而且政府、协会、企业的责权利还不清晰，行业协会的专业性、权威性和业内认同度还不高。一些协会过去依托政府部门开展工作，在政府职能调整、协会与行政权力脱钩的情况下，还没有建立新的工作模式和机制。二是舆论监督和群众监督作用发挥不明显。新闻媒体在宣传引导群众健康饮食、提高市民科学防范食品安全风险能力等方面的针对性和互动性还不强，理性看待食品安全风险的舆论环境培育还不够，广大群众食品安全知识获取渠道比较单一，自我保护能力不足，食品安全防范意识与监督意识不强，各方参与食品安全监管的积极性没有调动起来。

四、对进一步贯彻实施《食安法》和《条例》的意见和建议

食品安全是普惠性、基础性的民生，抓好食品安全工作不仅关系经济发展和社会稳定，也是对政府执政能力的考验。对照法律法规的规定和人民群众的需求，区政府仍需进一步构建政府监管、企业自律、社会监督相结合的食品安全监管体系，不断创新监管思路，完善监管手段，建立健全各项长效机制，提高监管实效，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。

（一）持续推进食品安全执法能力建设

食品安全监管的重点在基层，难点在基层。要实行监管重心下移，把监督和执法力量下沉到一线，弥补基层监管力量薄弱的问题，把食品安全问题解决在基层、解决在萌芽状态。一要加强执法队伍建设。针对监管执法人员力量不足、专业知识和能力与实际需要不相适应等实际问题，建议区政府加强人员配备，持续开展法律知识和业务知识专项培训，规范执法程序，不断提高执法能力和专业化水平。二要探索创新监管方式，提高监管实效。食品安全在扩大监管覆盖面的同时，也要平衡好量和质、专业性和综合性的问题。要探索创新监管手段，借力科技支撑，提高科学监管水平。探索大型活动食品安全保障的社会化、市场化服务模式，减轻基层监管压力，提高监管实效。三要提高街镇食品安全管理能力。《条例》增加了街镇职责，要强化综合协调，落实食品安全属地责任。继续加强街镇食品安全监管员、信息员、宣传员队伍建设，定期进行岗位培训，提高工作能力和综合素质。

（二）切实加大食品安全监管力度

一要关注食品安全新领域、新问题。区政府及其相关职能部门在做好日常检查监控的基础上，要通过大数据监测、专项整治等方式重点关注网络食品、网红食品、适老食品等新兴业态。二要勇于破解监管难题。对执法检查中集中反映的无证餐饮、零星菜店、小超市等监管薄弱环节要加大监管力度，排查安全隐患，始终保持食品安全整治的高压态势。三要继续加大无证照餐饮治理。根据实际情况疏堵结合、分类治理，采用备案、整治取缔及业态调整等方式开展综合治理，取得突破。四要加强部门协同。充分发挥城市网格化管理作用，各部门协调配合，有效落实油烟扰民、餐厨垃圾、食品安全事故等协同处置工作，切实提高监管效能。

（三）进一步完善食品安全社会共治格局

一要加强对行业协会的支持和建设。指导食品行业协会开展行业自律、企业培训、评优选优等工作，提高行业协会在业内的吸引力、组织力和影响力，扩大行业协会在食品生产经营企业的覆盖面。支持行业协会按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，督促会员单位依法守法经营。二要加强宣传培训，提高消费者自我保护意识和能力。通过微信公众号、广播电视、车身公益广告等人民群众喜闻乐见的形式，进一步增强人民群众的自我防范意识、依法维权意识，提高自我保护能力。三要充分发挥社会和新闻媒体的监督作用。监管部门要畅通举报渠道，重视群众和新闻媒体揭发、反映出来的问题，特别是对一些突发性食品安全事件要及时调查并公布结果，对网络传言及时作出回应，让群众了解事实真相，正确引导舆情，消除各种不稳定因素。 

（四）严格落实食品安全生产经营者主体责任

食品生产经营者是食品安全的直接责任人，要不断强化食品生产经营者责任主体意识。一是加大培训力度。对食品生产经营者，按照生产、流通、餐饮各环节的不同特点，用具体生动的案例解读法律条文，加强对食品生产经营者和从业人员的培训，不断提高其专业知识水平、职业道德素质和守法经营意识，切实担当起第一责任人的责任。二是完善内部监管机制。“打铁还需自身硬”，确保食品安全的关键环节是食品企业勤修内功。政府部门要督促食品生产企业全面实行良好生产规范（GMP）等内部规范，制订严谨的企业标准。三是强化责任追究。加大惩治力度，公开披露食品违法行为，提高企业违法成本。切实落实“黑名单”制度，严格执行退出机制，使违法企业“一处失信、寸步难行”。

（五）研究完善相关法律问题

在执法检查中有关法律适用问题需要市级层面出台相应政策。一是建议市人大适时将流动食品摊贩纳为《条例》的适用对象，便于城管执法局依据条例进行执法。二是建议市级层面针对《条例》里“小型餐饮”出台明确界定，便于基层执法人员执法，解决轻微违法的罚款额度偏高、执行存在困难的问题。三是建议市级层面出台统一的规定，解决执法车辆违停扣分罚款事宜。