徐汇区人大常委会执法检查组关于检查《上海市社会救助条例》实施情况的报告

 

 

——在2024年7月8日上海市徐汇区第十七届人民代表大会

常务委员会第二十次会议上

徐汇区人大社会建设委员会主任委员  安玉海

 

主任、各位副主任、各位委员：

社会救助是社会保障体系中兜底性、基础性制度安排，关乎困难群众幸福冷暖，关乎社会公平正义。习近平总书记多次强调“对困难群众要格外关注、格外关爱、格外关心，强化兜底保障，帮助他们排忧解难”。为深入贯彻中央、市委和区委关于加强社会救助工作的要求，充分发挥人大法治职能作用，根据区人大常委会2024年度工作要点和监督工作计划，紧扣《上海市社会救助条例》（以下简称《条例》）等相关法律法规，开展专项执法检查，努力以人大监督的实效，推动徐汇社会救助工作更加规范、精准和有效，不断提升困难群众的获得感、幸福感和安全感，助力“建设新徐汇、奋进新征程”。

一、检查组织开展情况

区人大常委会高度重视本次执法检查，常委会党组专题研究执法检查实施方案。成立综合执法检查组，由区人大常委会副主任陈奇忠担任组长，组织区人大社会委、法制委部分委员以及部分市、区人大代表参加。

4月中旬，执法检查工作正式启动。期间，陈奇忠副主任先后带队赴区社会救助管理站、新城党群服务中心（智慧阳光康健苑）、康健社区事务服务中心等，实地视察救助服务站点、召开座谈会，听取区民政局、区残联和相关街道工作汇报，与人大代表交流研讨、提出意见建议；另外，还组织代表学习考察，学习先进经验做法，推动执法检查工作走深走实。整个检查工作体现出三个特点：

    一是坚持依法依规，紧扣条例规定。鉴于社会救助涉及部门法规多而散、政策性强，执法检查突出以本市出台的《救助条例》为准绳，明确重点检查条文清单，邀请法学专家举办救助条例辅导报告，安排法制委委员、律师代表全程参与，力求体现人大执法监督的法治要求。

二是坚持问题导向，注重检查质效。检查工作依据《条例》规定，聚焦政府部门和街镇履行法律职责、落实救助政策、救助服务流程、社会力量参与、风险管理防范等方面重点条款，查找法规实施中的实际问题，有针对性地提出具体要求和建议，力求彰显执法检查“法律巡视”利剑作用。

三是坚持重心下移，关注基层呼声。除了面上要求全区各街镇、区民政局、人社局、教育局、卫健委、房管局和区总工会、残联等7个重点部门及人民团体开展自查整改，检查组深入梅陇三村居委会、康健有爱救助服务站、“星青年”实践基地等，倾听被救助对象的声音；召集汇平爱心服务社、申爱社工中心、慈善基金会、红十字会等，座谈听取一线组织机构的意见，力求践行全过程人民民主理念。

二、条例贯彻实施的总体情况

近年来，区政府及有关部门和街镇认真践行“人民至上”重要理念，把社会救助作为民生保障重要任务进行安排部署，围绕“9+1”社会救助体系，健全制度机制，强化政策落实，加强规范管理，积极探索创新，努力构建分层分类的社会救助体系，社会保障水平逐年提高，兜底保障“安全网”不断织密扎牢，有效增进民生福祉、促进社会和谐。

（一）建立协同有效的救助体系，合力不断增强

区政府和相关部门高度重视社会救助，将之纳入年度国民经济和社会发展计划，列为增进民生福祉主要任务。同时，按照国务院《社会救助暂行办法》和本市《条例》规定“健全政府领导、民政部门牵头、有关部门各负其责、社会力量参与的社会救助工作协调机制”的要求，建立了区社会救助工作联席会议制度，实施社会救助“精准帮扶计划”，20个部门、13个街镇分工协作，立足各自职责定位，统筹救助政策和资源，积极落实救助政策和措施。

（二）构建分层分类的救助格局，覆盖面有效扩展

注重顶层设计，针对《条例》规定的六类救助对象，立足部门工作实际，探索落实国家和本市救助政策的徐汇方案。区医保局出台《进一步加强徐汇区医疗救助工作的通知》，将医疗救助对象范围扩大到重残无业、特殊救济对象和散居孤儿、困境儿童等六类困难人群，救助标准也实现新增长；房管局依托多层次住房保障体系，实现困难群众“应保尽保”；人社局启动“海星”计划开展精准帮扶，落实重点群体就业保障；区总工会制定《困难职工帮扶工作实施办法》，建立区总工会、街镇、基层工会三级帮扶体系。区民政联动区公安、城管、城运和街镇建立蓝、黄、橙分级响应联动机制，落实临时救助、遇困帮扶。

（三）探索“政策找人”工作机制，救助愈加精准

初步建立“三级一类”社区救助顾问制度，通过线下走访排查，形成帮扶需求清单，就近提供政策咨询、困难对象发现与帮扶等服务；不断健全主动发现机制，各街镇采取“铁脚板+大数据”，探索“七色工作法”，实施“四百”走访行动，对特殊困难对象实现每日关爱“全覆盖、无遗漏”；积极搭建社会救助政策库、帮扶资源库、服务项目库，依托“一网统办”平台及社会救助联席会议，为服务对象提供多维分析及综合服务，推动了救助政策、资源和人群的有效对接。被民政部确定为全国开展社会救助改革创新试点工作“困难家庭救助帮扶综合评估试点区”。

（四）持续加强社会救助规范管理，安全风险可控

相关部门和街道重视救助规范，以社会救助程序规范执行、资金规范发放、档案规范管理、救助热线服务水平提升为重点，建立街镇自查、督导互查、区级巡查“三查”机制，持续开展社会救助综合治理、资金项目专项治理，及时查漏补缺。坚持“救助与核对”相结合，实行分类动态管理；救助资金经“街镇审批系统审批”，再经“资金内控系统校验”，最后由民政局等部门通过签约银行，统一直接打入救助对象的个人账户，有效提高了财政资金使用效率和安全性。

三、存在的问题和困难

徐汇区不断健全安全规范的救助体系，努力兜牢基本民生底线，取得了一定的成绩，救助保障水平处于全市前列，但与“更规范、更精准、更暖心”的要求相比，与困难群众更加美好的生活需求相比，工作实践中存在一些问题、面临一些困难。

（一）政策协同、信息共享还存在堵点

社会救助涉及政策多，救助对象动态变化大，工作协同有难度。一是政策资源分散在多部门、多单位，救助资源和信息不能及时有效共享，容易出现“碎片化”，发生救助衔接不畅的现象。走访中有反映，对困难老人居家养老，民政局和卫健委分别出台“家庭照护床位”“家庭病床”项目政策，相互衔接和整合不够。二是《条例》规定“救助管理部门及其他部门应当通过统一的数据共享交换平台，进行信息共享交换，畅通数据共享通道”，实践中信息数据核查存在滞后性，容易造成救助资金错发多发等问题。比如，救助对象中羁押、死亡等相关人员信息反馈不及时，相关人员信息核对主要依赖区民政每月向区法院提交救助对象名单，区法院比对后反馈羁押、服刑、强制戒毒起止时间等信息，由于区法院尚未实现实时获取外区和外省市判决的信息，导致相关数据不完整、不及时。还有，低保人员中非户籍对象的就业信息，缺乏跨省市的数据比对机制。

（二）基层工作力量还有薄弱环节

“三级一类”社区救助顾问制度有利于改善社区救助力量，但街道普遍反映：一是救助人员流动性较大。调查统计显示，2022年底至2023年10月底不足一年，全区社区救助顾问离岗占比达30.8%。二是基层经办人员救助能力与当前情况复杂、需求多样、任务繁重的社会救助现实要求不相匹配，特别是在政策变动期间对相关口径的把握上还不够精准。尤其是新上岗的救助顾问往往缺少救助知识、救助经验和工作技巧。三是基层经办人员配备紧张，居委条线干部大都身兼数职，叠加承担辖区社会救助家庭服务任务重，专业提升时间精力少。

（三）社会力量参与救助还有待提升

我区慈善基金会、红十字会、宁国禅寺等社会机构在参与社会救助中发挥了重要补充作用，但目前仍存在两方面问题：一是社会组织参与救助的数量不够多。社会救助资金来源主要靠政府财政投入，参与救助的社会力量主要还是具有官方背景的慈善组织或群团组织，民间自发公益或慈善组织相对不多、资源募集较弱，爱心企业、志愿者的力量发动不足。二是社会组织参与社会救助的力量不够强。除了区级慈善团体等实力较强，街道的慈善基金会、公益组织等基层民间力量普遍较弱。社会筹资渠道少，多数社会公益组织主要依靠政府采购项目、为特殊困难群体提供专业类救助服务，自主发展的能力较弱。

（四）救助管理规范化还需持续加强

受社会救助对象类型多、变化大，政策执行涉及部门多、环节复杂等因素影响，工作容易出现纰漏。据区纪委监委专项监督、区审计局相关审计报告反映：社会救助工作中发生服刑在押人员违规享受城乡低保问题，个别“一站式”医疗救助对象资格变动后未及时调整，有多名重度无业残疾人既享受机构养护又享受居家养护服务补贴，以及部分街道残联服务社、助残服务账户未加强风险管控等等，相关部门和街道已经即知即改、查漏补缺，但也反映救助工作中风险隐患始终存在。

四、进一步实施《条例》的建议

社会救助工作关系民生、连着民心，责任重大。建议区政府相关部门和街镇要深入践行人民城市理念，以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，认真落实习近平总书记关于“要深化社会救助制度改革，形成覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局”要求，推动救助理念由“保生存”向“防风险”“促发展”转变，方式从“人找政策”向“政策找人”转变，促进徐汇社会救助高质量发展。

（一）强化系统集成，进一步增强社会救助综合效能

一是围绕“系统集成、协同高效”，发挥区社会救助联席会议协调机制作用，加强部门间的协调合作和政策沟通，权衡各类社会救助事项和保障标准，将各类目标一致和功能相近的救助资金和项目进行整合，推动多部门分类救助的政策衔接和资源统筹。二是加强与医保、残联、人社、司法等相关部门的数据联通，实现信息核查比对及时有效，实现救助信息互联共享，推动社会救助事项向移动端延伸，发挥数据找人的信息预警功能，真正为基层减负。三是发挥区数据局的协调作用，依托区、街镇城运中心“一网统办”、大数据管理服务中心，主动对接民政部“低收入人口动态监测信息平台”、融入上海市“社区云”，集成相关部门救助功能模块，将政策、资源、需求、项目、机构等要素有效对接互动，构建社会救助综合服务平台。

（二）深化分层分类，进一步提高社会救助水平

一是创新实施“七色救助工作法”。细化“七色救助”困难家庭识别标准，优化困难群众需求综合评估指标体系，依托“铁脚板+大数据”，发挥社区救助顾问专业优势，及时排摸发现、评估核定、动态监测，精准提供“服务包”，形成“一户一档、一人一方案”闭环管理，实施个性化、定向化的精准救助。二是积极发展服务类救助。联合政府职能部门、人民团体和社会组织等多方力量，通过政府购买服务、公益创投等方式，“造血式”救助与扶志、扶智相结合，拓展优化生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力促进、社会融入等服务项目，促进救助提质增效。三是鼓励壮大社会力量参与。弘扬扶危济困传统美德，落实相关财政补贴、税收优惠、费用减免等政策，鼓励公益慈善组织、单位和个人通过捐赠、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助。

（三）夯实基层基础，进一步提升社区救助能力

一是完善社区救助顾问制度，按照全市统一部署，实体化救助站点、顾问队伍和服务内容“三位一体”，建强“三级一类”顾问队伍，用好“社区云—社区救助顾问”功能模块，完善区级救助信息平台，赋能解决好“政策找人”最后一公里问题。二是提高基层业务经办人员能力，要配齐配强基层救助工作人员，强化相关人员培训，加强救助对象需求评估、救助服务清单、救助资源清单、救助品牌项目培育等业务指导，提高社会救助者专业素质及工作规范化水平。三是针对工作实践中，面临的被救助对象人户分离（包括公共户口、跨省核对等），动态管理和主动发现难；对救助对象失信，缺乏有力的惩处和预防措施；非共同生活的家庭成员不履行赡养费义务，调解或诉讼难等普遍问题，需要市、区层面综合研究，为基层救助提供实务操作方案。

（四）加强规范管理，确保社会救助持续健康发展

     一是推动社会救助制度化、法治化。压实部门和街镇主体责任，健全政策法规和管理制度，盯牢审核确认、动态管理、资金发放等关键环节，加强内部管理，强化领导干部和工作人员依法依规、按制度办事的意识和能力。二是持续开展社会救助综合治理，用好纪委专项监督、审计局专项审计成果，健全救助工作的监督机制，对救助工作进行定期检查和评估，查漏补缺，及时发现和整治违规违法行为，形成有力震慑。三是探索建立救助工作容错纠错机制。对于经办人已经尽责，但确实受客观条件限制暂时无法查询相关信息，造成错保救助的；或因救助对象刻意隐瞒真实信息，导致动态调整不及时的；以及确因低保、特困人员经济困难、服刑等原因无法追缴多领取的救助金等失误和偏差，经上级部门审核确认，应当给予容错纠错空间，激励各级社会救助工作者敢于担当、主动作为。