关于《上海市徐汇区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查的工作办法（草案）》的说明

 

——在2025年4月16日上海市徐汇区第十七届人民代表大会

常务委员会第二十六次会议上

徐汇区人大法制委主任委员  孙晓东

 

主任、各位副主任、各位委员：

现就提请审议的《上海市徐汇区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查的工作办法（草案）》(以下简称《办法（草案)》作如下说明:

一、起草背景和法规体例

开展规范性文件备案审查是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是各级人大常委会履行监督职责的一项重要工作。区人大常委会历来重视规范性文件备案审查制度建设。2013年4月，区人大常委会审议通过了《上海市徐汇区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查的工作办法》（以下简称《工作办法》)，并参照市人大常委会相关条例的修订，于2015年6月、2016年5月和2022年8月分别对《工作办法》进行了修订。

近年来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，全国人大常委会和市人大常委会多次对加强备案审查制度和能力建设作出部署。全国人大层面，2023年12月，全国人大常委会审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称全国人大《决定》），对地方各级人大常委会加强备案审查制度建设提出明确要求；2024年11月，全国人大常委会修改《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），对备案审查制度作进一步完善。市人大层面，2012 年 4 月，市人大常委会审议通过《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》（以下简称《规定》）；2021年5月，对《规定》进行修改完善，制定《上海市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称市人大《条例》）；2024年11月，对市人大《条例》进行修改，健全备案审查工作各项制度，为区人大常委会开展备案审查工作提供了进一步遵循。

为了全面贯彻落实党中央和全国人大常委会、市人大常委会决策部署，适应新形势新任务对备案审查工作的新要求，进一步加强规范性文件备案审查制度建设，有必要对区人大常委会的备案审查制度进行修改完善。目前，在本区《工作办法》基础上修改形成的《办法（草案）》，内容从原来的14条扩展为6章32条，按照立法技术规范，法制委建议采用立新废旧的方式，制定《上海市徐汇区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查的工作办法》。

二、起草过程

根据2025年区人大常委会工作要点，法制委在朱伟红副主任带领下，积极开展《办法（草案）》起草的相关工作。一是认真学习领会党的二十大和二十届三中全会精神，贯彻落实全国人大《决定》、《监督法》和市人大《条例》，深入研究新时代新征程对备案审查工作的新要求。二是梳理总结本区近年来备案审查工作的实践做法，学习借鉴兄弟区备案审查工作经验，在此基础上，法制委对照市人大《条例》的原则和要求，经过反复研究和多次修改，起草了《办法（草案）》初稿。三是广泛听取区人大办和区人大各专工委、区府办、区监察委、区法院、区检察院、镇人大、基层立法联系点的意见，召开区人大法制委、监察司法委全体委员会议进行专题研究讨论，根据各方意见作进一步修改完善，形成了目前的《办法（草案）》。

《办法（草案）》起草工作坚持以习近平法治思想为指导，注意把握以下原则：市人大《条例》关于备案审查的指导思想、备案范围、审查标准等具有制度刚性的规定，《办法（草案）》总体上直接援引；市人大《条例》关于备案审查的审查职责、审查程序、工作机制等基于工作经验总结得出的规定，《办法（草案）》结合本区实际作出相应参照规定和细化规定。

三、主要内容

《办法（草案）》共六章，三十二条，主要内容如下:

（一）关于备案审查工作的指导思想

为坚持和加强党对备案审查工作的领导，《办法（草案）》明确区人大常委会依照宪法、法律开展备案审查工作，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，保证党中央令行禁止，保障宪法和法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一，促进本区国家机关提高规范性文件制定水平。为进一步践行全过程人民民主要求，《办法（草案）》明确，开展备案审查工作应当贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众对备案审查工作的知情权、参与权、表达权、监督权，充分发扬民主，加强调查研究，坚持备案审查工作与人大代表工作相结合，发挥基层立法联系点民意直通车作用，引导社会各方面有序参与备案审查工作。

（二）关于备案审查范围

根据宪法和法律，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象， 其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围。《办法（草案）》根据法律规定和工作要求，总结本区实践， 注重原则规定与具体列举相结合， 对本区备案审查的范围作出规定。

（三）关于审查标准

市人大《条例》对于审查标准的规定有四个方面的要求:一是合宪性审查，审查是否存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神的情形。二是政治性审查，审查是否存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致的情形。三是合法性审查，审查是否存在违背法律、法规规定的情形。四是适当性审查，审查是否存在明显不适当的情形。依据市人大《条例》，适当性审查方面增加了在规范性文件审查中应当考量采取的措施与其目的是否符合比例原则等内容。这四个方面的审查要求，是有机整体不可分割，《办法（草案）》总体上作了援引规定。

（四）关于审查工作环节

备案审查工作涉及审查职责、审查程序、问题处理等重要环节，《办法（草案）》参照市人大《条例》的规定，结合本区实际作出了相应规定。一是在备案要求方面，《办法（草案）》规定了报送备案的主体和流程。为进一步增强制定机关报送备案意识，确保应备尽备，《办法（草案）》明确法制委对制定机关报送规范性文件备案工作进行督促检查，并对瞒报、迟报、漏报等情况予以通报。二是在审查职责方面，根据本区工作实践，主要明确了办公室、专工委各自的职责。三是在审查方式方面，进一步明确主动审查、依申请审查、专项审查、移送审查的具体要求，增加联合审查和集中清理的相关规定。四是在审查程序方面，明确了审查研究过程中函告制定机关听取意见方式、实地调研、沟通与报告等程序规范，并对听取制定机关说明情况和重要问题处理机制等相关规定作了进一步完善。五是在问题处理方面，《办法（草案）》区分不同情况，规定了沟通或询问、沟通纠正、提出撤销议案或建议。《办法（草案）》衔接落实市人大《条例》有关规定，进一步增强制度刚性和监督实效，明确对可能造成理解歧义、执行不当等问题的规范性文件，可以函告制定机关予以提醒，对存在相同问题的其他规范性文件应当及时修改或者废止。

（五）关于报告工作

《办法（草案）》对备案审查工作情况报告的内容和程序进行了细化，并进一步明确了向社会公开的要求和途径。

以上报告，请予审议。