实施闭会期间询问制在理论和实践上的积极意义

 

实施闭会期间询问制在理论和实践上的积极意义

 

钱海云

 

去年9月，徐汇区第十三届人大常委会第六次会议首次尝试闭会期间对区政府工作开展询问，询问的题目是区的公建配套规划管理工作问题。这是区人大常委会积极探索对“一府两院”工作加强监督的一项新举措。询问活动引起了上海的各大媒体关注，解放日报、文汇报、新民晚报、上海法治报、上海人大月刊和市人大简报都作了报道，肯定了这一新的探索。

为什么那么多的新闻媒体关注这件事？闭会期间实施询问制究竟有什么意义？实施询问制有其理论依据吗？实施询问制会不会影响人大和政府的关系？本文试图从这些问题入手，从理论和实践上探询闭会期间开展询问的积极意义

一、实施闭会期间询问制是对现行的人大询问制度进行探索、发展和创新。

于闭会期间实施询问制，在现有的人大制度中找不到直接的法律依据。但是，全国和上海市人大的法律和制度中的一些条款，可以被参照作为询问的法律依据。如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第29条规定：“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明”。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第13条规定：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”《上海市人民代表大会常务委员会议事规则》第12条规定：“常务委员会会议审议议案或者工作报告的时候，常务委员会组成人员可以向有关地方国家机关提出询问，有关机关的负责人应当到会听取意见，回答询问。”

我区人大常委会在参照执行现有的这些关于人代会期间开展询问的法律和制度的基础上，大胆探索、积极实践，迈出了地方人大常委会在人代会闭会期间实施询问的前进步伐，拓展和丰富了常委会对“一府两院”工作强化监督的渠道和方式。在经历了首次询问的问题选择、制定计划、调查准备、沟通信息、当面询问、事后跟踪等整个过程之后，我们感到，实施闭会期间询问制在理论和实践上有其积极的意义。

１法律没有规定人代会闭会期间不可以询问，这为人大常委会探索闭会期间实施询问提供了空间。现有法律条款虽然只规定在人民代表大会审议议案和报告时可以询问，但也没有禁止或限制闭会期间的询问活动，这无疑为人大常委会探索闭会期间开展询问提供了空间。区人大常委会探索在闭会期间对“一府两院”实施询问，并不违背现有法律条款规定询问事项的本意，也没有超越法律赋予人大常委会的权力。按照党中央关于“解放思想、实事求是、与时俱进”的思想路线，区一级人大常委会有组织、有计划地探索推进询问制，把人代会期间实施的询问拓展运用到闭会期间，这对探索社会主义民主政治无疑是一种进步。

2在闭会期间探索实施询问制，为人大常委会更好地行使法律赋予的职权提供了有效渠道。区一级人大及其常委会依法行使重大事项决定权、监督权和人事任免权。在人代会期间，人民代表大会行使法律赋予的权力，在闭会期间，人大常委会依法行使法律赋予的权力。但是，人民代表大会一般每年开一次，只有几天时间。如果人大常委会组成人员和人大代表的询问只能限制在大会期间，显然不利于人大常委会和人大代表在更多的时间里及时加强对“一府两院”日常工作的监督和支持。现在，区人大常委会将询问制度延伸到闭会期间进行，进一步拓宽了人大常委会在闭会期间依法行使监督权的新的有效途径。

3询问制的实施，为人大加强对“一府两院”的监督开辟了一条简便快速、行之有效的新通道。

有的同志觉得，区人大常委会首次开展的询问就像质询。而我们认为更确切的说法，是吸纳了质询和询问两者的可取之处，着眼于提升人大在闭会期间对“一府两院”加强监督的水平和实效。

人大的质询和询问有共同点，都需要以一定的法律程序提出，被质询和询问的国家机关都不得拒绝接受质询和询问。同时它们又具有不同点：（1）质询是人大要纠正“一府两院”的违宪违法行为和工作中的重大失误。询问是在人代会会议期间人大代表审议议案或报告时对不清楚的问题向本级有关国家机关提出询问。（2）质询的问题往往是大问题，质询带有一定的强制性，被质询的机关必须做出答复，如是书面答复，负责人必须签署。询问的问题可以是大问题，也可以是一般问题，主要是带有倾向性的一般问题，多以问答为始终。（3）质询要以质询案提出的法定程序进行，由人大代表10人以上联名、常委会组成人员5人以上联名（区一级），以书面形式提出，提请人代会主席团或人大常委会主任会议审议通过。询问可以常委会成员一个人提出，也可以几个人联合提出，没有规定要书面形式提出。

区人大常委会探索闭会期间对“一府两院”实施询问制，吸收了质询和询问共同长处，提高了人大常委会闭会期间依法行使监督权的实效:

（１）询问具有可操作性，是闭会期间人大对“一府两院”实施监督中最适宜运用的形式之一。质询的程序较繁、较严格，实施成本较高。询问的程序比较简单、灵活，实施成本低得多。

（２）询问具有及时性和有效性，容易被“一府两院”接受。“一府两院”在日常工作中难免有失误，及时开展询问有利于“一府两院”尽快地接受人大的监督，用最短的时间纠正工作中的失误。

（３）询问具有适用性，询问适用性比质询广泛得多。通常来说，日常工作中的重大失误总是少于一般的工作失误，但是，一般工作失误的累积又极易酿成重大的工作失误。询问制的实施，一旦起到促进整改的作用，必然就减少了“一府两院”在工作中可能产生的重大失误。

区人大常委会制订的询问办法体现了两个鲜明的特点：一是坚持从区的人大工作实际出发；二是便于操作实施。该办法的有关规定，也使得区人大常委会开展询问与一般意义上听取工作报告、了解情况有所区别。如询问办法中的询问主体、询问程序、询问原则等规定，简便明了。询问范围的确定十分恰当：（1）对常委会审议的议案或报告中认为事实不清、原因不明的问题；（2）对“一府两院”的行政行为或执法行为认为缺乏依据或依据不足的问题；（3）人民群众对“一府两院”工作中反映比较集中，带有普遍性、倾向性的问题。上述规定，与人代会上的询问没有本质的差别，最大的区别是在闭会期间也可以询问。

二、首次询问的成功，显示了人大实施询问制所具有的实效性和生命力。

新的制度实施是不是成功？主要看试行中的可操作性和试行后的有效性如何。从首次询问的实际看，确实显示了询问制在开创性、可操作性和实效性三者结合的良好效果。

1询问选题广泛易选，询问内容详实有力，显示了询问的可操作性。由于询问内容很广泛，首次询问，常委会主任会议曾先后排了6个题目，而最终经权衡选定公建配套规划管理问题也有其原因。询问前，正逢区人大常委会对区教育公建配套问题进行调查，发现工作中存在的问题和意见比较集中，感到人大有责任监督帮助政府改进工作。同时，我们认为常委会以公建配套为题对政府开展询问，可操作性强，并可借此举一反三，容易获得预期效果。

为了保证询问内容的质量，常委会在认真调研、逐一梳理的基础上，把询问的内容集中在三个主要问题上：（1）区公建配套项目的规划是如何制订落实的？为什么需要的得不到，过剩的却重复配置？为什么规划不能先征求意见，建成后又往往达不到使用要求？（2）公建配套实物是如何调配和监管的？为什么有的公建配套项目建成后空关不使用，有的出租、转让、改变用途，甚至出现公众利益转化为部门利益、小团体利益的现象？（3）公建配套费的收取依据和配套费是如何管理及使用的？常委会如此翔实而有针对性的询问，开了人大闭会期间运用询问形式实施有力监督的先例。首次询问，也是对常委会敢不敢于监督、善不善于监督、能不能有效监督的一次检验。

2区府领导坦诚工作不足，主动表态迅速整改，显示了询问的实在性。面对常委会成员的当面直言，区府领导坦诚工作不足，承认区公建配套缺少整体规划，缺少有效的管理制度，表示询问后立即整改，并当场谈了整改措施和进一步开展工作的设想。区府领导的坦诚直率既充分又实在地体现了人大对政府工作的监督与支持。人大对政府工作要加强监督，而监督的目的是为了更进一步促进、支持政府工作。

3常委会事后跟踪督查认真，政府积极改进措施扎实，显示了询问的有效性。

询问后，常委会一直关注政府的整改工作情况，了解各项整改措施的落实进度，并发函至政府要求报告整改工作情况。区政府积极落实整改措施，效果十分明显：

（1）态度从比较被动转到争取主动。询问前，政府有关部门认为要事先做好全区公建配套规划似乎不可能，一般的做法总是根据开发商实际开发面积来按比例进行公建配套的。询问后，区政府要求全区各街道都事先做好公共设施规划，把公建配套规划纳入其中，通盘考虑。区政府还选择有关街道试点先行。

（2）工作从容易产生畏难情绪到知难而进。询问前，针对要求政府职能部门做公建配套规划前，先征求教育等相关部门的意见的建议，职能部门看法不一，认为征求意见越多，规划越难做。询问后，形成了由分管区长定期召开相关部门工作协调会的制度，分管区长亲自听取意见，协调解决工作中的难题。

（3）制度从不够落实到不断完善。询问前，公建配套规划管理缺少制度。询问后，不仅落实了公建配套实物管理、配套费管理的职能部门，还明确了管理制度、运转程序和分工责任。在区政府向人大常委会通报整改工作会议上，与会同志对于公共政府实事求是、知错即改、对人民负责的良好态度表示满意。

4常委会监督功能增强，各方好评人大询问制，显示了询问的认同性。首次询问的成功，充分显示了人大常委会的监督功能。各方对常委会实施闭会期间的询问制给以良好的评价：区委书记在多次会议上肯定了人大常委会积极探索询问制的做法，鼓励人大工作在探索中创新、发展。区长几次主动要求常委会经常对政府组成人员开展询问。他说，询问简便易行，成本低，监督效果好，适宜人大常委会在闭会期间对“一府两院”实施。而常委会组成人员认为，询问制的探索和实施，充分体现了人大常委会权力机关的监督作用，具有创造性、针对性、实效性和可操作性。

闭会期间实施询问制在徐汇区人大还只是初步尝试和探索，我们相信，随着社会主义民主政治的不断推进，地方人大常委会在闭会期间实施询问制，一定会在更多的地方得到认同、推广。人大及其常委会的监督方式和各项制度也必将在探索中得到进一步创新和发展。

 

(作者系区人大常委会城建环保工委主任)

2004年10月（第二稿）