浅谈区人大及其常委会在依法治区、推进城区法治化建设中的作用

 

浅谈区人大及其常委会

在依法治区、推进城区法治化建设中的作用

陈佩佩

 

依法治国，建设社会主义法治国家，已经作为中国共产党治国的基本方略写进党的十五大报告，写进了宪法。最近，上海市委在确定本市下一步发展目标时，提出了必须全面提升城市的国际化、信息化、市场化、法治化水平的要求。法治化既是国家、城市的发展目标之一，又是经济建设和社会各方面管理的重要手段。一个城市法治化的水平是该城市政治民主程度的标志，也直接反映了该城市国家机关的执政水平和人民群众的综合素质。实现法治化，有利于社会主义民主政治制度建设；有利于建立规范的市场经济体制；有利于适应中国加入世贸组织形势的需要；有利于保障国家的长治久安；有利于进一步实现社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，把中国特色社会主义事业全面推向前进。徐汇区作为上海的中心城区之一，如何加快城区法治化建设是全区干部群众面临的一项重要而迫切的任务。

一、保证宪法和法律法规的遵守执行是区人大及其常委会的法定职责。

依法治市是上海贯彻依法治国方略的具体实践。依法治区是依法治市的组成部分，是依法治国方略在本区的具体实践。我们认为，依法治区的内涵包括：在党的领导下、政府机关依法行政、司法机关公正司法，人民群众学法、守法、用法、积极参与国家事务和社会事务的管理。作为权力机关的地方人大，它的职责是“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。由此可见，区人大及其常委会在依法治区中的作用是由其法定职责所决定的。归结起来讲，政府机关和司法机关是在各自的职责范围内行使职权，而人大及其常委会则是在整个行政区域内行使职权。担负着整个行政区域内监督政府机关和司法机关遵守和执行宪法和所有法律法规的职责。人大及其常委会不仅可作出决议、决定要求政府和两院贯彻执行，而且还对“一府两院”的执行情况实施监督。因此，区人大及其常委会是站在依法治区、推进城区法治化建设的第一线，肩负着重大责任。

二、区人大及其常委会是通过行使职权来推进依法治区和城区法治化建设工作的。

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方人大共有十五项职权，地方人大常委会共有十四项职权。这十五项职权和十四项职权归纳起来是四项权力，即人们通常所说的立法权，决议决定权、监督权和人事任免权。作为直辖市的一个区，我区人大及其常委会没有立法权（但有向市人大的立法建议权），只有后三项权力。因此区人大及其常委会在依法治区、法治化城区建设中主要是起主导作用和保证作用。而这些作用又是通过行使法定职权来实现的。

（一）区人大及其常委会对本辖区内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项有讨论、决定权，即可以对上述这些重大事项作出决议、决定的权力。我国是社会主义国家，一切权力属于人民，而人民行使权力的机关是人民代表大会。人大及其常委会所通过的决议、决定体现的是人民的意志，本级行政机关、司法机关应当遵守和执行。1990年4月，我区十届人大第一次会议通过的《关于〈进一步开展依法治区的议案〉的决议》以及1996年5月区十一届人大常委会第26次会议通过的《关于在本区国家机关中实行部门执法责任制的决定》正是体现了全区人民的共同意志。决议和决定不仅亮出了依法治区的旗帜，而且把我区各项工作纳入法制化轨道，对全区的国家机关、企事业单位、人民团体、公民及其他组织提出了明确的要求，以此来规范他们的行为。决议、决定通过后，区政府及其下属各机关、部门、区人民法院和区人民检察院认真贯彻执行，通过不懈的努力，有效推进了依法治区、城区法治化建设的进程，营造了良好的社会环境，促进了经济建设和各项社会事业的健康发展。在此，区人大及其常委会通过行使决议、决定权，发挥了主导作用。

（二）区人大及其常委会还通过行使对“一府两院”的监督权来保证法律在本行政区域内得到遵守和执行。每年的人代会，代表们都要对政府和两院的工作进行审议。通过分组讨论审议和大会表决，对“一府两院”实施监督。同时，代表们还通过书面意见、议案等形式，监督政府依法行政、法院和检察院公正司法。近年来，政府和两院的领导对代表议案和书面意见的处理越来越重视，办理质量逐年有所提高。在大会闭会期间，区人大常委会有计划、有重点、有步骤地听取“一府两院”贯彻相关法律法规以及开展工作的情况汇报，并组织代表进行视察检查，对发现的问题及时提出批评和建议，其目的就是保证“一府两院”严格遵守和执行法律，积极有效地推进各项工作。

（三）区人大及其常委会的保证作用还表现在对政府组成人员和法官、检察官的选举和任免上。过去人们常说区人大及其常委会的人事任免权只是一种程序权，只是划划圈。但我区人大及其常委会近年来的工作实践表明，这一权力已不仅仅是一种象征性的程序权，而日益体现出其实质性的效力。人大代表和常委会成员都十分珍惜并认真行使自己的选举权和任命权。在此之前，人大常委会严格依照法定程序对被任命人员进行初审。几年前曾发生过区人大常委会在初审阶段发现某个拟任命人员达不到被任命职务所必备的条件，经调查情况属实后，要求提名单位撤回提名的例子，严格执行了任职资格标准。由此可见，区人大及其常委会的这一职权不仅仅是程序权，更体现出一种实际效力。作为人事任免权行使之后的后续监督，或者说任免权与监督权相结合的实践方式，区人大常委会还对被任命人员开展法律知识考试、述职评议等工作。通过考试，推动“一府两院”工作人员更好地增强法制意识，掌握与履职相关的法律知识。在述职评议中，既对被评议对象的工作予以肯定，又严肃指出他们存在的问题，并限期提交整改报告。不仅被评议人员被评出了汗，同时也教育了其他同志。通过实施上述这一系列的监督工作，区人大及其常委会在推进本区依法治区和城区法治化建设中发挥了保证作用。

三、注重实践，开拓创新，不断探索依法治区和城区法治化建设的新途径。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，区人大及其常委会可以行使询问权、质询权，特定问题调查权、以至罢免权。这几项职权也就是监督权的具体形式，法定的这些形式是非常有效的。但在实践中，这些重要的权力很少或者从来就没被行使过。

本届区人大及其常委会自换届以来，注意到了这些问题，并已开展了积极的实践。人大常委会努力加大制度的创新和监督的力度，今年第三季度区人大常委会和区政府分别出台了关于区人大代表列席区政府各类会议的办法、关于区长答复区人大议案和代表书面意见的办法、关于区长（副区长）在人大常委会会议上报告重要工作的办法、关于区政府、区人民法院、区人民检察院工作开展询问的办法、关于区人大代表约见区长（副区长）办法、关于对所任命的国家机关工作人员述职评议的办法等6项制度。上述制度，从人大代表参会、常委会询问、代表约见区长、区长向人大常委会报告工作和述职评议等方面进行了规范，使人大具体的监督有章可循、有据可依，程序、方法明确，便于操作，从而有利于提高监督实效。它们的制订、出台和实施，架起了政府与代表之间沟通的桥梁。通过列席区政府各类会议、听取区长定期汇报、开展询问和约见区长等方式，畅通了代表参与管理地方国家事务、参与决策的渠道，更进一步激励了代表当家作主、履行职责的责任意识。实行代表参会制度后，有的代表说，政府工作“通风”、“透气”了，“过去象是隔着面纱看政府工作，现在几乎是零距离关注政府工作”。由于代表可以比以往更近距离地关注政府的工作和接触政府主要负责人，因而他们向政府反映社情民意的自觉性和提意见建议的针对性也大大增强了。如代表约见区长（副区长）制度推行后，一位过去一直苦于找不到直接沟通平台的上师大代表首先提出约见区长，就徐汇区与上师大的合作、徐家汇地区的建设、肇嘉浜路以北地区规划改造献计献策，使首次约见取得了良好的实效。

今年9月，区人大常委会第6次会议，首次行使了询问权，询问的主题是我区公建配套方面的情况。上海实施新建住宅公建配套的政策以来，我区在这方面的工作成绩是主要的，但也存在一些问题和不足。比如在城区房产开发建设中，房产开发商是否都依法执行了有关公建配套的规定，政府有关部门是否履行了其在这项工作中的职责，应该说区人大及其常委会不甚了解，而人民群众的反映又比较强烈。常委会有关组成人员事先进行了充分的调研，摸清了主要情况，找准了问题的关键，并与区政府及有关部门作了深入细致的沟通，使询问更具针对性。通过询问进一步规范政府行为，完善本区公建配套管理制度，建立民主决策，监督程序，使有限的公建配套资源发挥更好的社会作用。常委会会议上组成人员发言热烈，纷纷提出问题，到会的区政府有关部门领导一一认真回答，最后常委会就如何加强公建配套规划和完善监督管理机制等方面提出了建议和要求。代表们反映，常委会对区政府工作的询问，是动了真格，真正反映出了人大监督的力度；而区政府分管领导和职能部门也经历了一个思想统一、认识深化，直至客观面对现实，勇于坦陈不足，进而提出和落实积极改进措施的过程。询问制度的创设与实施，不仅对本区的公建配套规划管理，还包括对政府其它方面的工作都将起到一定的促进作用。

四、今后工作的探索与思考

回眸我区依法治区、建设法治化城区所走过的历程，区人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职权，为切实保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议在本行政区域内的贯彻实施，发挥了积极的作用，取得了一定的成绩。但对照宪法和法律规定的职责和人民群众的要求，工作中还存在一定的差距。当前在深入学习“三个代表”重要思想，认真贯彻十六届三中全会精神的新形势下，如何更有效地发挥区人大及其常委会在依法治区、城区法治化建设进程中的作用，我们认为，可以从以下几方面作些实践和探索。

（一）要充分行使监督权，强化人大监督的处置权。人大行使监督权是国家权力监督体系的重要一环，是保证政府依法行政、司法机关公正司法的重要手段。要根据实际情况需要，将多种形式结合使用，要不断提高监督能力，不仅要行使好知情权、检查权、审议权，更要充分运用好处置权，认真行使询问、质询、罢免、撤职等监督处置形式，树立国家权力机关应有的权威。此外还可以借鉴国外通行的做法，规定人大具有不信任的权力，规定主要责任人引咎辞职制度等，通过这些措施和手段，加强人大对监督对象的处置力度。

（二）要改进视察方式，了解真情，提高实效。组织常委会组成人员和人大代表视察，是常委会工作的重要内容，要改变目前在视察活动中存在的声势大、震动小、意见多、落实少的现象，进一步改进视察方式，将明查与暗访结合起来，尤其是要加强暗访工作力度，提出有质量的整改意见。视察过程中，要注意充分发挥代表的作用，引导代表对政府的工作提前介入，从决策、计划、执行的整个进程进行监督，把事后监督转变为事前、事中、事后的全过程监督。并做好跟踪监督，力求取得实效。

（三）要把监督权与人事任免权有机结合起来。对人大选举或常委会任命的国家机关工作人员的监督，是人大监督非常重要的方面。要健全并落实听取工作汇报、交接制度、离任制度、定期报告制度和述职制度，并将其作为考评国家机关工作人员任职情况的依据。把在工作监督和述职评议中反映出来的行政、审判、检察人员的情况与常委会任免干部相“挂钩”，对不称职的人员，要通过建立一定的制度作出如告诫，予以免职、撤销职务等措施，以强化人大的任免权。要进一步完善述职评议工作，可将评议活动与行风评议结合起来，增强评议的民主性和广泛性，并且在评议中要充分发挥人大代表的主体作用，切实增加评议的实际效果。

（四）要积极开展个案监督的实践。司法机关作为人民民主专政工具，处于打击违法犯罪、服务人民群众第一线，是公民、法人和其他组织权益保障的最后防线，司法机关是否依法行使职权，关系着人民群众根本利益，关系着人民政权的巩固。特别是在实施依法治国方略进程中，司法机关工作愈加重要，任务愈加繁重。保障司法机关依法独立办理案件，这是必须严格遵循的。但独立办案不排斥监督，而对司法机关依法进行监督是人大监督职能的重要内容，因此人大对司法活动开展个案监督其重要性是不言而喻的。要制定开展个案监督的制度，实行集体监督。在监督内容上要从群众关注的司法公正问题入手，对一些群众意见大、社会关注的案件启动监督程序，切实维护司法公正。

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。依法治区和城区法治化建设是一项长期的艰巨的任务，有许多理论和实际问题需要探索、深化和提高。区人大及其常委会要结合本区的实际情况，采取积极有效的措施，不断促进全区经济和社会各项事业的发展，为提升城区法治化建设的整体水平作出应有的贡献。

 

(作者系区人大常委会代表工作室副主任)

2003年11月