规范监督行为 促进司法公正
日期： 2007-06-04
规范监督行为 促进司法公正
陈佩佩
司法公正是我们国家各级司法机关一切工作的生命线。没有司法公正，依法治区、城区法治化建设就是一句空话。司法公正不仅是对司法机关及其工作人员的根本要求，也是依法治区、推进城区法治化建设进程的一项基本要求，是实现人民意志、维护最广大人民群众根本利益的重要体现。
最近市人大常委会组织了市、区人大代表旁听百案庭审的活动，代表们围绕庭审中审判人员在程序合法、庭审能力、形象公正等三方面评议打分。通过旁听庭审，比较集中地、直观地了解审判人员、检察人员和律师的执法情况和水平，从而探索人大监督司法工作的新方式和新途径，以进一步推进司法队伍建设，促进司法公正。
而在庭审过程中，裁决是否正确是司法公正的核心，也是人大及其常委会监督司法工作的关键。前一阶段媒体披露了武汉市中院从院长到庭长到审判员共数十名法官受贿、枉法裁决的事件，怵目惊心。最近又闻湖南省高院院长被双规，这些事件说明了现有体制下仅靠法院系统自身的机制恐怕很难解决司法不公的问题。因此，必须加强人大及其常委会对司法工作的监督，这一监督必须是实质性的。这就不可避免地遇到几个有争议的问题，即人大及其常委会在行使监督权时如何保证法院独立行使审判权以及检察院独立行使检察权？监督的主体、客体应该如何确定？具体程序应有哪些内容？一句话，也就是如何规范监督行为。这就需要通过制订《监督司法工作法》（以下简称《监督法》）来解决。据此，本文对拟议中的《监督法》提出自己的几个观点，以作探讨。
监督主体——人大常委会
全国性的《监督法》至今尚未出台，上海市人大常委会曾于
这里有两个问题必须区分，主体是人大常委会而不是人大，主体是人大常委会而不是人大代表。
司法机关产生于人大向人大负责并受其监督，为什么讲监督主体是人大常委会而不是人大？这一提法是否与宪法、组织法相抵触？笔者认为这是由人大及其常委会的工作规律所决定的，与宪法和组织法并不冲突。
人民代表大会实行的是会议制，即通过召开大会行使职权，包括对司法工作的监督职权。行使这一职权的主要形式通常是听取、审议两院的工作报告，通过相关决议；选举、罢免法院院长、检察长（对检察长的选举或罢免还需报上级检察机关批准）；对有关问题进行质询；组织特定问题调查委员会，并根据调查报告通过相关的决议。由于人大是通过大会来行使职权的，而大会又不可能长时间召开，其中审议政府工作报告和财政预决算要占去大部分时间，因此人大对司法机关的监督主要是听取和审议工作报告。大会闭会期间，常委会行使职权，因而日常对司法工作的监督是由常委会承担的，具体来说通常是组织、安排代表对两院执行法律法规的情况进行视察，对拟被任命的司法工作人员进行任免以及述职评议，受理人民群众对司法工作方面的控告、申诉，完成上级人大及其常委会交办的信访件等。
根据人大及其常委会各自不同的工作规律，人大对司法工作的监督主要是宏观的、总体的，如遇到重大问题，也完全可以依照现有的法律规定运用质询，组织特定问题调查委员会等方法，从而达到有效的监督目的，因此《监督法》中人大不必作为监督主体。而人大常委会承担的则是大量的、日常的、具体的工作。《监督法》要解决的问题正是这些大量、日常，具体监督工作的操作性问题，因而人大常委会才是《监督法》中的监督主体。可见，这一主体规定与宪法和法律并不抵触，《监督法》并没有限制人大对司法工作的监督，人大仍可按宪法和组织法的规定在大会期间行使对司法工作的监督权。
监督主体是人大常委会而不是人大代表，体现了集体行使职权的原则。分析一些实践中因监督而产生负面影响的事例，就是因为没有体现集体行使职权的原则。在实践中，人们往往容易将人大常委会与人大代表两个概念混淆，不少人认为代表有权单独监督司法工作，有权监督个案，弊病也往往由此产生。明确人大常委会是监督主体，确立集体行使职权原则，就能够有效防止这些问题的发生。
人大代表是如何行使对司法工作的监督权呢？在大会期间，代表可以通过提议案权，提质询案权，组织特定问题调查委员会的提议权以及选举提名权等方式行使其职权。应该指出，代表们行使上述职权是以其个人身份开始的，然而一旦符合法定条件（如代表十人以上联名提出）被列入大会议程时，行使这一职权的就不仅仅是代表个人了，而是代表个人行使职权与大会集体行使权力相结合了。当代表对被列入大会议程的有关议案进行表决时他是行使代表个人职权。但按照民主集中制原则，开展表决的过程同时又是大会集体行使权力的过程。
在闭会期间，代表也同样有权对司法机关的工作进行监督，比如对某项工作或某件案子提出书面意见。这时候他行使的是代表的职权。当这一书面意见由人大常委会按法定程序办理时，是代表个人行使职权与常委会集体行使职权的结合。正确把握这一点有很强的实践意义。如某一代表根据选民意见向人大常委会提出对法院办理某一案子的看法，常委会按书面意见处理办法要求法院予以答复时，这时行使职权的既是代表又是常委会，是两者的结合。当代表对法院答复不满意与法院产生不同意见时，人大常委会开展必要的调查，在查清事实的基础上作出判断，正式对此事表态时，行使职权的显然是人大常委会。通俗讲，此时人大代表与法院是持不同意见的双方，而人大常委会则是裁决者。事实无非是代表意见正确、或不正确、或部分正确部分错误，人大常委会支持正确意见，这就是对司法工作的监督。很清楚，这里的监督主体是人大常委会，而不是代表个人。代表个人监督行为必须转化为常委会的集体行为后，才能发生效力。
根据集体行使职权原则与人大常委会的监督主体制度，代表的行为与常委会行为及两者效力很清楚地即可区分出来。而集体行使职权是宪法和组织法规定的人大及其常委会的工作原则，因此，人大常委会作为监督司法工作的主体不仅有宪法和法律依据，而且有很强的实践意义，有利于规范监督行为。
突出工作重点的原则
人大常委会对司法工作的监督是全面的。对拟被任命人员的任前考核，任后进行述职评议，是人事任免方面的监督。讨论、决定本行政区域内有关司法工作中的重大事项，是行使决议决定权方面的监督。而对日常的司法工作的监督则包括对案件质量、司法工作人员和司法机关的工作作风等方面。如组织代表旁听庭审，最能发现是司法人员的作风问题。人大常委会对发现的这类问题实施监督，能够促进司法机关改进作风，提高办案效率，从而树立司法权威，这些监督都是必要的。对于人民群众通过信访向人大常委会反映司法机关办案不公的个案实施监督当然也是非常重要的。但是任何工作都应该有一个中心，都应突出重点，监督工作同样如此。那么监督司法工作的重点是什么？笔者认为司法机关的整体案件质量是该行政区域人大常委会的监督重点。
司法机关的中心工作就是办案，内部管理、后勤保障等都是围绕办案这一中心工作展开的。而办案的中心就是案件质量。案件质量关系到当事人的合法权益能否得到保护，法律法规能否正确实施，也关系到司法的威信与效力。反映一个司法机关案件质量的不应是个别案件，而是该机关一个工作年度的所有案件的整体质量。人大常委会对司法工作的监督重点应该是司法机关制订、执行错案责任追究制的情况。
错案责任追究制，就是以明确和追究责任的方式来强化司法人员的责任心，做到严格执法依法办案，保证法律法规的正确实施。这一制度的建立，最早可追溯到八十年代末、九十年代初。不少地方的人大常委会和司法机关为保证办案质量，总结自己的实践经验，纷纷建立了这一制度。当然，在开始时由于各方面条件的限制，主要是缺乏正确理论的指导，也出现了一些问题。如我区第十一届人大常委会通过的《上海市徐汇区人大常委会关于在本区国家机关中实行部门执法责任制的决定》没有明确区分执法责任制和错案责任追究制的适用对象和范围，规定了在全区国家机关实行部门执法责任制，把错案责任追究制作为隶属于执法责任制下面的一种制度。党的十五大报告明确提出了实行执法责任制和错案责任追究制，并且明确了这两个不同概念的内涵，即“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。推进司法改革，从制度中保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”。很明确，司法机关应当建立错案责任追究制度，而政府机关实行的是执法责任制。错案责任追究制首先是一种内部监督制度，通过这一制度的建立和执行，对错案责任人员依制度规定予以追究，从而达到促进办案质量的目的。其次，错案责任追究制度还应是一种外部监督制度，即有权机关对司法机关的司法工作进行检查和监督的制度。
对建立和执行错案责任追究制度作为人大常委会对司法工作的监督重点，有三点意义：
一、能够突出重点。上文已述，对司法机关的工作作风等实施监督是完全必要的，但对案件质量实施监督才是更重要的。工作作风可能影响案件质量，但更多的则是影响司法人员、司法机关的形象，因此工作作风影响案件质量仅仅是可能而不是必然。只有案件质量才能直接关系到当事人合法权益能否得到保障，法律法规能否正确实施。把错案责任追究制的建立和执行作为监督重点，体现了哲学中的重点论，可以有效避免不分主次、平均用力，眉毛胡子一把抓，从而影响监督质量情况的发生。
二、能够从整体上把握住监督的重点。对个案实施监督是不可避免的，也是完全必要的。但对个案的监督不能使人大常委会的监督从整体上把握，只有错案责任追究制才全面、完整地反映一个司法机关某一工作年度的整体办案情况，因而把执行错案责任追究制的情况作为人大常委会的监督重点，能够使这一监督从整体上进行把握，而不致于使人大常委会不自觉陷入一个个个案的监督中去。
三、能够切实促进司法机关提高办案质量，从而达到提高监督质量的目的。错案发生的原因是多种多样的，有的是办案人员业务水平低，该看到的问题看不到；也有办案人员责任心不够，办事粗枝大叶，能够看到的问题没有看到而导致错案的发生；当然也有个别司法人员素质低下，甚至在办案中受贿，故意枉法裁判的。而在错案发生后，严格依制度予以追究，能够有效减少错案的发生——不管造成这一错案的原因是什么。因此建立和执行错案责任追究制度，是保证办案质量的一项根本性措施。把它作为人大常委会的监督重点，是抓到了问题的关键。
对错案责任追究制的建立和执行情况实施监督，是人大常委会的一项重要工作，在具体实施中，可采取常委会或主任会议听取、审议司法机关执行错案责任追究制的情况汇报，有针对性地组织人大代表视察司法机关实行错案责任追究制的情况，对司法机关在执行该制度中的一些问题提出批评意见和建议等。对于办了错案而没有依制度规定予以追究或追究不当（不到位或过严）的情况，人大常委会可提出具体建议，对应罢免而司法机关不予罢免的，人大常委会还可将质询权、组织特定问题调查委员会以及人事任免权结合起来综合运用。
个案监督的几项制度
个案监督是最为敏感的问题也是监督司法工作中不可避免的重要环节。抽象地、总体地承认人大常委会对司法工作的监督权，而不承认对具体的、个案的监督权，那么人大常委会的监督也是不落实的。笔者认为应该从以下三个方面着手，制订一些制度，以规范人大常委会对个案的监督行为。
一、回避制度。回避是为了确保公正的一项重要制度。在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中，在仲裁和公证活动中都有回避制度。同样，对于司法工作实施监督，为了保证这一监督是公正的，也必须实行回避制度。
应回避的是指实施具体监督行为的人大常委会组成人员，常委会有关工作机构的人员以及常委会机关的专职工作人员。当出现下列情形之一时，上述人员就应该依法自行回避：
1是被监督案件的当事人或当事人近亲属时，以及当事人的代理人或刑事案件被告的辩护人。
2本人或近亲属与被监督案件有其他利害关系的；
3与本案当事人有其他关系，可能影响对监督事项公正处理的。
第1种情形在实践中容易发生的是本案当事人的代理人或辩护人，而这又通常发生在人大常委会非专职人员身上。因为按律师法规定，人大常委会专职工作人员是不能执业律师工作的，不可能成为当事人的代理人或辩护人。而以公民身份代理，往往又是当事人的亲属，则又同时符合第2种或第3种情形，也属应该回避的对象。只有当既是律师同时又是非专职的人大常委会成员或人大常委会工作委员会成员担任监督人员时，才会发生同时又是当事人代理人或辩护人的情况，属应当自行回避的对象。
对司法机关提出书面意见的代表是否应当回避？前文己述，向国家机关提出书面意见是代表的权利，是代表行使职权的行为，但由于代表个人并非监督司法工作的主体，因此在提书面意见时无需回避。只有当这名代表被人大常委会指定，成为代表人大常委会实施具体监督行为，而该代表又符合上述应回避的三种情形之一的，就应自行回避。在整个监督过程中，只要该代表没有成为监督主体，即人大常委会实施具体监督行为的人员，该代表始终不需回避。
二、个案监督客体制度。明确个案监督的客体，可以体现不包办代替的监督原则。独立行使审判权和检察权是宪法规定的。人大常委会如何保证在行使监督权的同时又不干涉司法机关的审判权和检察权，这是很难却又是必须做到的。由于《监督法》没有出台，由此引起的争议也很大。人们往往担心人大常委会在行使监督权时会干涉司法机关的独立审判权和独立检察权，在对个案实施监督时更是如此。笔者认为可以通过《监督法》的制订解决这一问题。
我们可以借鉴《行政诉讼法》。在行政诉讼中，公民、法人、其他组织是当事人一方，行政机关是当事人另一方，而人民法院是裁决者。人民法院通过行政诉讼，一方面是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，另一方面是为了维护和监督行政机关依法行使职权。法院在行政诉讼中不能代替行政机关，不能直接行使行政权，既使行政机关的具体行政行为存在主要证据不足，适用法律错误、违反法定程序、超越职权或滥用职权，以及不履行法定职责等问题，人民法院仍不能以判决形式直接对这一行政案件进行实体处理，而只能判决撤销或撤销并判决被告重新作出行政行为，或判决被告在一定期限内履行法定职责。这就明确区分行政权和审判权，符合行政权只能由行政机关行使，审判权由法院行使的国家机构的分工原则。
联系人大常委会对司法工作的监督，同样是基于国家机构分工原则，必须确立监督而不是包办代替的原则，即人大常委会只是监督司法工作，而不是代替法院行使审判权、代替检察院行使检察权的原则。明确监督客体，能够体现这一原则精神。人大常委会对个案的监督客体应该是人民法院、人民检察院的审判行为和检察行为，监督审查的只能是审判行为、检察行为是否合法。以往的实践中，有些人大常委会的人员往往会不自觉地陷入包办代替的角色，直接以法官式的身份对案子发表看法，因此而产生了负面影响，这也是引起争议的缘由之一。明确监督客体，区分监督权与审判权、检察权的不同，显然有利于监督的正确实施。既发挥人大常委会的监督作用，又保证审判权和检察权由法院和检察院的独立行使。在实践中，我们应该牢牢把握住人大常委会只是对法院在审判过程中认定事实方面、适用法律方面是否正确，尤其是整个审判活动是否符合诉讼法程序性规定进行监督。人大常委会不是审案子，不对当事人的是与非、错与对、合法与不合法进行审查和评判。通过对司法机关的审判行为、检察行为是否合法的调查、审查，最后的结论无非是法院、检察院在这一个案件中的职权行为是合法、不合法、或部分合法部分不合法的三种情况，体现在对案子的裁决是正确的、错误的（错案）、或部分正确部分错误三种结果。那么很清楚，对于审判行为和检察行为是合法的，也就是裁决是正确的，人大常委会应当支持。对于司法机关的职权行为不合法的也就是错案，人大常委会可通过行使建议权、决议权进行处理。具体来说可建议法院通过法定审判监督程序撤销原审判决并行重审，也可根据情况通过决议要求法院执行，通过法定程序纠正错案。同时，对于调查发现的错案责任人员可依任免权限及程序予以罢免等处分。
三、对个案的事后监督制度。这也是保证司法机关依法独立行使审判权、检察权，人大常委会不包办代替原则的体现。宪法规定人大常委会有对司法工作依法实施监督的权力，而法院又有依法独立行使审判权，检察院有依法独立行使检察权。如何处理好两者之间的关系？人大工作的同志在实践中都知道应当做到既不失职，又不越权。对“一府两院”的工作不监督或监督不力，是失职；但包办代替，以监督权代替行政权或审判权、检察权，则是越权。这里准确地把握好一个度，就显得极其重要。明确人大常委会对个案的监督客体是审判行为、检察行为，审查这些行为的合法性，并进而在《监督法》中明确规定人大常委会的具体监督手段（支持、建议、决议等），可以起到防止人大常委会包办代替的作用，但仍不能防止人大常委会对审判权和检察权的不当干涉。由于审判权和检察权都是依法定程序行使的，一旦进入诉讼程序，法院、检察院的职务行为必须按严格的法定程序进行。如果人大常委会对正在诉讼过程中的个案实施监督，就很难避免对审判权和检察权的不当干涉，而建立对个案的事后监督制度能有效防止这一弊病的发生。
人大常委会对个案的事后监督制度是指人大常委会对已进入诉讼程序的案件的监督实行事后监督的制度。需要强调的是事后监督是已进入诉讼程序的案件，也就是仅在此范围内的案件属事后监督的案件。这样的范围划分对司法机关在行使审判权、检察权的时段予以明确，能够保证司法机关在诉讼阶段行使职权的独立性，排除任何方面（包括人大常委会）的干涉。
明确划分个案事后监督的范围有着重要的意义。对于司法机关行使职权的而又不在诉讼程序过程中的案件，人大常委会不必进行事后监督。如受害人认为公安机关应当立案的案件而公安机关不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。但如果检察院不要求公安机关说明理由，受害人向人大常委会申诉、控告、检举的；或者检察院认为公安机关不应立案侦查，受害人向人大常委会申诉、控告、检举的；此外，公民向检察院反映国家工作人员贪污渎职犯罪要求立案的，而检察院认为不需立案，公民向人大常委会提出控告、检举的；由于受害人反映的事情（此时尚未成案）尚未进入诉讼阶段，因此不在事后监督的范围，人大常委会可以行使监督权。此时的监督，由于没有立案，没有进入诉讼程序，而检察院的行为又确是行使检察权的行为，这一监督就不是事后监督。
对个案的事后监督是一项重要的监督制度，但也有例外情况。对诉讼过程中的个案实施事后监督的依据是一旦进入诉讼程序，司法机关会严格依照法定程序行使职权，这里有一个前提即司法机关依照法定程序。但司法机关如果严重违反法定程序怎么办？比如审理案件的法官是应当回避的人员，但当事人提出回避申请而不为法院所同意，当事人向人大常委会反映时，人大常委会应否监督？又如在执行阶段，当事人认为正是由于执行法官的问题致使执行不了，当事人在向该院领导反映而仍得不到解决因而向人大常委会反映；或当事人直接向人大常委会反映的，人大常委会能否监督？
此外，如果当事人有证据证明主办法官有徇私枉法嫌疑，向法院领导提出而法院不予采信，当事人向人大常委会提出要求予以监督；或当事人有证据证明承办法官包括法院个别领导有徇私枉法嫌疑而直接向人大常委会要求即时监督，人大常委会能否监督？
笔者的答案是肯定的。由于事后监督的依据是建立在一旦进入诉讼程序，司法机关能够依照法定程序行使职权的，这是一种假设，一旦这种假设被事实所否定，那么由于这种假设前提（司法机关依照法定程序）已不存在，因此其推论结果也不再存在，即如果法院在诉讼过程中严重违反法定程序，那么人大常委会对该个案的监督就不必遵循事后监督的原则。过去，人们往往重现实体法而轻视程序法，近年来人们都认识到程序法与实体法同样重要，在许多案件中程序法的正确适用甚至比实体法的适用更为重要。不正确执行程序法，实体法也得不到正确执行。因此一旦法院在诉讼过程中严重违反程序法规定，那么当事人完全有理由认为该法院不能够正确执行实体法，不能够公正判案。所以，根据宪法规定的公民权利向人大常委会控告、检举，人大常委会即可对该个案实施事中监督。
至于当事人有证据证明法官受贿、徇私枉法，向法院领导提出而不被采信，或当事人有证据证明法官和法院某领导有受贿、徇私枉法的证据，在此情况下当事人行使公民权利向人大常委会控告、检举，人大常委会也应即时行使监督权力。
上述两种情况是事后监督的例外，其依据是当司法机关在诉讼过程中已存在违法失职行为时，人大常委会不应在因这种违法失职行为造成难以弥补的损失（包括错案造成的司法公信力和当事人的经济、精神等损失）之后才行使监督权。
因此，有必要在规定人大常委会对个案事后监督的同时，规定事后监督的例外情况。综上所述，可如此表述“人大常委会对已进入诉讼程序的，除下列情况的案件以外的案件，实行事后监督。1有证据证明法院、检察院严重违反法定程序的；2当事人、刑事案件的受害人、被告人有证据证明承办法官、检察官在办案过程中受贿、徇私枉法，向法院或检察院提出，而法院、检察院不予采信的。这里，需要注意两点；一是在第1种情形中，并不是一般的违反法定程序（如办案法官未依程序法规定应采用书面通知的而用电话或口头通知）的案件。人大常委会即可事中监督的，而必须是严重违反法定程序。至于什么是严重违反法定程序，可另行定义。二是并不是法官、检察官严重违反法定程序，或受贿、徇私枉法人大常委会即可事中监督，而是严重违反法定程序的是法院、检察院时才能适用这一例外规定。如果当事人、受害人、或被告人仅仅是认为法官、检察官有受贿、徇私枉法嫌疑，或有证据但并不能证明法官、检察官有嫌疑时，应当先向法院、检察院提出，只有在法院、检察院不采信反映人的意见，而该公民向人大常委会提出时，人大常委会才可适用除外规定。当事人、受害人或被告人未向法院、检察院领导提出而直接向人大常委会提出时，由于被反映的法官、检察官的行为尚不是法院、检察院的行为，依靠内部监督机制，法官、检察官的行为完全可能被法院、检察院所纠正，所以人大常委会不应适用例外情况的规定，而应告知反映人向法院、检察院的领导提出。如果当事人、受害人或被告人有证据证明不仅承办法官、检察官有受贿、徇私枉法嫌疑，甚至该院领导也有此嫌疑时，向法院、检察院反映，通过内部监督机制解决问题的可能性已很小，在此情况下直接向人大常委会检举、控告，人大常委会即应适用事后监督的例外情况的规定。
促进司法公正，维护司法权威，必须加强人大及其常委会对司法工作的监督。而要保证这一监督的公正与健康，制订《监督法》以规范人大及其常委会的监督行为是十分必要的，也是立法机关的一项重要的任务。
(作者系区人大常委会代表工作室副主任)
2005年1月