通晓社情民意 充分履行人大法定职责
日期： 2007-06-04
通晓社情民意 充分履行人大法定职责
吕玉龙 明珉
党的十六大明确指出，要坚持和完善人民代表大会制度，保证人大及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。并指出，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。
这些要求的提出，给新时期人大工作带来了一个新的课题，那就是：如何进一步建立和完善有效的了解和反映政情、民情、社情的制度，为人大及其常委会更好地依法行使各项职责，实践“三个代表”重要思想创造条件、提供服务。近年来，徐汇区人大常委会努力顺应新形势、新要求，在认真履行各项法律赋予职责的同时，对建立和完善社情民意反映机制也正进行着实践与思路的探索。
一、加强代表工作，畅通社情民意反映主渠道
各级人大代表是人民群众的政治代言人，是受人民委托参与管理国家和社会事务的权力机关组成人员，听取选民的意见和要求并积极向人大常委会反映，这是宪法和法律赋予代表的职责所在，同时也构成人了人大了解社情民意的主渠道。因此，充分借助代表与选民之间天然的联系，利用好代表这一基础资源，建立通畅的人大代表与选民、选举单位的沟通渠道，是完善人民代表大会制度的一项基础性工作，也是人大及其常委会了解社情民意的基本保证。近年来，我区在加强代表联系选民、发挥代表主体作用方面作出了积极努力。
1规范代表履职的基础性工作，为代表反映民意提供便利。
换届之初，许多新代表对于如何加强与选民联系，行使好代表职务感到无从着手，为帮助代表尽快进入角色，常委会以加强对新代表的培训为切入口，重视做好代表履职的基础性工作。首先是组织代表学习《徐汇区人大代表联系选民办法》，要求代表在任期内与原选区选民保持密切联系，听取选民对本区有关政治、经济、社会发展等各方面工作的意见。为了方便代表了解熟悉自己所在的选区单位，常委会利用换届选举契机，帮助代表在各自选区建立联系网络，为每位代表提供一张选区主要组成单位联系表，其中包括单位名称和地址、联系人姓名及电话、街道联络员姓名和联系电话等，为代表联系选区提供了便利，同时代表也向联系人或选民公开联系电话或电子信箱，以密切与选民的联系。
代表书面意见是常委会通过代表反映选民意见要求的直接窗口，为进一步规范其办理工作，区政府投资建设了徐汇区人大代表书面意见办理工作信息系统，实现了书面意见办理的网上流转。区人大常委会有关办事机构也从网上检查办复情况，办复后通过上海徐汇网站对外公布，以增强办理工作透明度和群众监督力度。同时，闭会期间的人大代表书面意见也可通过上海徐汇网站传输，使代表提出书面意见建议更方便、及时，提高了代表与常委会联系沟通的效率。
针对人大代表大多数是兼职的特点，常委会积极为兼职代表执行代表职务创造条件，在本届人大一次会议时，常委会为每位代表定做了一本联系手册，要求每位代表把执行职务的情况记录在这本专用的联系手册上，为使代表更便捷地使用该手册，我们将本届任期五年的年历、与代表工作相关的法规、人大常委会及政府部门地址电话一并印制在手册内页，便于代表查阅。虽然这只是很简单的一项工作，但也为代表今后总结本届以来反映社情民意所做的工作，向选民述职提供了依据。
2坚持和完善联系走访等有效做法，为代表反映民意提供制度保障。
密切市、区人大代表之间、区人大常委会委员与代表之间、代表与选民之间的联系，使人大真正成为了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的机构，是徐汇区人大常委会始终坚持追求的目标。换届以来，我们坚持常委会驻会成员每人每年至少走访10名代表，常委会主任、副主任分片联系代表组的有效做法，对于非驻会委员，我们则采用每人定向联系几名区人大代表的形式，通过走访和定向联系，进一步密切了常委会与代表的关系。
在加强市、区代表联系方面，我们把徐汇区选举产生的市人大代表编入区人大各代表组，邀请他们参加区人大代表闭会期间的活动。区人大常委会的主要活动和区政工作与市人大代表沟通，听取意见。今年在10个代表组试行建立32名市人大代表定向联系103名区人大代表的制度，以进一步畅通市、区人大代表反映社情民意、集中民智的渠道。通过两级代表的联系互动，使我区形成了从选民到区代表、再到市代表的多层次纵横结合，上下贯通的社情民意信息沟通网络。
在代表工作开展的实践中，我们感到，必须让代表明确，自己生活在人民群众中，是人民群众联系国家机关的重要纽带，人大代表不只是一种荣誉，更是一种国家职务，承担着宪法和法律赋予的重大职责。为此，常委会向每位代表提出了每年不少于两次到选区联系和接待选民，并参加代表组的“接待选民日”活动的要求，在此基础上，从上届末开始试行代表向选民述职的做法并延续至今，先后共有20余位代表向所在选区选民作了述职，受到选民的欢迎。通过面对面的交流，进一步架起代表与选民之间联系的桥梁，让代表近距离、更真切地了解选民呼声，从而进一步增强了履职动力。
区人大常委会今后将在不断探索的基础上，进一步把代表向选民述职作为一项规定纳入《徐汇区人大代表联系选民办法》中，要求每位代表在任期内至少向选民述职一次。此外，还将探索建立类似“网上直通车”的渠道，让代表在通过网络向人大传递书面意见的同时，也能够直接向区委、区人大、区政府的有关领导反映在日常工作生活中了解到的社情民意，包括一些动态性线索，做到下情上达。
3探索建立街镇代表工作机构，为代表反映社情民意提供组织保障。
在社情民意反映机制的建立过程中，我们感到人大在街道（镇）层面的工作现状还存在不尽如人意之处，由于在这一层面没有专职工作人员，从而对闭会期间代表组活动如何开拓创新，如何提高代表履职的积极性和责任感，充分发挥反映社情民意的主观能动性等工作缺乏有力的组织机构和人员力量保证。更为重要的是，由于街道（镇）直接面对选民，代表在闭会期间真正发挥作用还是在街道、社区，在和选民的联系之中，因而只有强化这一层面的人大工作，才能真正夯实人大工作的基础。为此本届人大常委会经过调查研究，提出了在我区各街道（镇）建立代表工作机构的探索性方案，根据这一方案，各街道(镇)设立区人大常委会街道代表工作委员会，下设办公室，配1名专职办公室主任。机构的职责主要包括：根据区人大常委会的工作计划和部署开展代表活动，联系市、区人大代表接待代表来访、反映代表的意见和要求，帮助代表联系选民，及时反映人民群众的意见要求等等。这一机制的建立，将进一步畅通人大的社情民意了解渠道，加强街道（镇）人大工作，真正在基层推进社会主义民主政治建设。目前这一探索性方案已经形成，正在争取区委的同意和指导支持。
二、加强制度创新，拓展社情民意反映新方式
人大及其常委会在了解社情民意方面虽然有独特的优势，但要真正确保这一渠道的畅通，还需要依靠一定的机制保障。近年来，区人大常委会在探索了解民情、反映民意、集中民智的工作机制建立方面进行了调研和探索，一些机制有的已经形成并进入运转，有的正在琢磨操作程序，还有的尚处于思路酝酿之中，需加以不断实践深化和探索。
这其中，已经形成制度并初见成效的主要有：
1建立信访月度分析制，及时了解来自人民群众的需求。
受理人民群众对“一府两院”的申诉和意见建议，不仅是各级地方人大常委会的重要职权，也是直接了解社情民意的重要渠道。新一届人大常委会领导高度重视信访工作，形成了常委会主任亲自主管、一位副主任协助分管、各工委支持配合、办公室具体指导落实的工作格局。主任会议还专门对信访工作制度进行了修改，由原来的每季度一次信访汇总改为每月一次的汇总，并强调不光是简单的信访情况罗列，更要注重加强动态性分析、研究。对一些重大的疑难重复信访，规定了在主任会议上专题研究，由领导阅批的制度。这些制度的形成和推行，为人大常委会依法履职，及时向党委和政府传递民意，切实为人民群众排忧解难提供了民情依据。如紫竹园小区
2创新监督机制，架起政府与代表之间沟通的桥梁。
换届以来常委会加大了制度创新的力度，并着力于研究新的监督机制对于区政府更广泛地了解社情民意所能起的推动作用。今年第三季度，区人大常委会和区政府分别出台了关于代表列席区政府各类会议办法、代表约见区长（副区长）办法、区长（副区长）在区人大常委会会议上报告近期重要工作的办法、区人大常委会对“一府两院”工作开展询问的办法、对所任命的国家机关工作人员开展述职评议的办法、区长答复代表议案和书面意见的办法等六项制度，它们的制定、出台和实施，架起了政府与代表之间沟通的桥梁。通过列席区政府各类会议、听取区长定期汇报、开展询问和约见区长等方式，不仅畅通了代表参与管理地方国家事务、参与决策的渠道，也更进一步激励了代表当家作主、履行职务的责任意识。由于代表可以比以往更近距离地关注政府的工作和接触政府主要负责人，因而他们向政府反映社情民意的自觉性和提意见建议的针对性也大大增强了。如代表约见区长（副区长）制度推行后，一位过去一直苦于找不到直接沟通平台的上师大代表首先提出约见区长，就徐汇区与上师大的合作、徐家汇地区的建设、肇嘉浜路以北地区规划改造献计献策，使首次约见取得了良好的实效。当然，这些制度目前还只是初步尝试阶段，今后工作中，我们将进一步探索深化，将报告、约见、询问的对象延伸到“两院”的工作及“两院”负责人，使代表知情知政和反映民意的面得到进一步拓宽。
3推行外脑借助机制，发挥社会智力资源作用。
人大常委会的工作面广量大，而常设机构工作人员的人手相对较少，对涉及群众生活方方面面的社情民意不可能了解透彻。因此，本届人大常委会继承上届常委会成功做法，继续推行外脑借助机制，充分发挥社会智力资源的作用。首先是对工委成员的配备上，打破了“工委委员必须是人大代表”的常规认识，大胆聘用一些非人大代表的社会各界人士充实到各工作委员会的队伍中。如与人民群众生活密切相关的水、电、煤、公交、路政、银行等行业的负责人，有些虽不是人大代表，但由于他们的工作直接面对老百姓，能够敏锐把握和直接反映老百姓的愿望要求，同时他们对所处行业都具有一定的专业知识和实践经验，因而吸纳成为工委委员后，对于常委会及时了解社情民意及提出解决问题的对策措施都能提供有益帮助。其次，为进一步提升常委会的工作水平，我们在上一届人大聘请8位法律专家组成法律专家咨询组的基础上，今年又增聘2位专家加入咨询组队伍，并组织专家们围绕“人大在社会主义政治文明建设中的作用发挥”主题开展研讨会，邀请专家为代表和常委会机关工作人员作法制报告，在制定关于监督的若干制度办法时充分征求专家们的意见建议，力求使最后形成的办法更为规范，对社情民意所反映出的一些具普通性或带倾向性、趋势性的问题，也可求教于专家，以获得更全面科学的认识和深刻的启迪。通过外脑借助机制的推行，这些“编外人大代表”们积极反映社情民意，提供专业咨询，为常委会更好地履行职责发挥了重要作用。
三、加强探索研究，顺应社情民意反映新要求
随着经济、社会生活和人们价值观念的日益多样化，社情民意也日趋复杂化，使人大及其常委会在了解和把握社情民意方面难度进一步加大。在今后工作中，为进一步拓宽常委会了解社情民意渠道，常委会将进一步结合本区实际，改进现有工作中的薄弱环节，积极探索新形势下联系代表和人民群众的新的有效形式与途径，并继续加强机制的探索，建立起一系列有效的政情民情传达反映制度，努力顺应新时期人大工作的新要求。
1改进视察方式，了解真实情况。
组织常委会组成人员和人大代表视察，是常委会活动的重要内容，通过它能深入具体地了解和监督法律法规的贯彻实施以及“一府两院”开展工作情况，并从中了解基层群众的呼声。但从目前区人大常委会组织视察的情况看，还存在着声势大，震动小，意见多，落实少的现象，使视察收不到应有的效果，为了让视察活动真正发挥作用，今后常委会将进一步改进视察方式，将明查与暗访结合起来，尤其是加强暗访工作力度。在确定视察议题后，不发视察通知，不限定视察时间、地点、内容、方式，不邀请被视察部门领导参加，坚持少听部门汇报、多与群众沟通，多深入第一线看实情，以了解真实情况，了解人民群众的意见和想法。在视察活动开展之后，常委会还将力求提高意见建议的质量，努力使提出的整改建议切合实际，具可操作性，并做好跟踪监督，使建议能落实、问题能解决。这样，通过视察，在了解真实情况取得一定实效的同时，也树立了人大及其常委会的权威。
2加强定期研究，调整工作重点。
在以往常委会开展工作，往往是年初制定计划后再分步落实，但在实施过程中，由于情况的变化和计划的滞后特性，会出现工作重点不突出、针对性和时效性不强等情况。为了能及时对年度不同阶段的任务作出微调，使常委会工作重点更突出，更有实效，我们将探索建立主任会议定期研究各阶段社情民意收集的主要方面和重点内容的制度，将某一阶段通过各种渠道了解到的社情民意加以分析综合，了解其中矛盾比较集中、反映比较突出或带倾向性、趋势性的问题，以便及时调整下一阶段监督检查的重点，使常委会的工作始终围绕人民群众关心的热点难点问题进行。
3建立联系制度，保持信息互通。
在工作实践中我们感到，要更全面地了解掌握社情民意，人大常委会与区各有关部门保持不定期联系，互通信息也是非常重要的一个方面，今后常委会除了畅通上情下达、下情上达的纵向渠道外，还应加强与区委、区政府、两院的横向联系，将建立起常委会办公室与区委办、区府办、两院办公室的不定期情况联系互通制度，通过联席会议以及各部门相对应科室人员联络交流的方式，将各部门了解到的政情、民情、社情作相互间及时沟通，使人大及其常委会掌握的信息更为全面，为人大及其常委会在本区各方面决策中发挥自己的作用提供基础。
4发挥基层作用，提供民意线索。
收集反馈基层社情民意，不仅仅是区人大常委会要着力研究抓好的一项工作，更要将这项工作延伸推广到直接面对人民群众的街道镇和基层单位，今后在各代表组定期活动中，也要将收集反映社情民意纳入活动内容，听取来自不同单位不同层面代表的反映，并通过街镇人大工作机构将活动中了解到的社情民意线索通过电话、来信、网络等多种方式向常委会反馈，让常委会及时了解这些来自基层的呼声。此外，还可尝试在一些基层企业，甚至居委会设立信息收集点，落实有关工作人员定期定向联系，从而更广泛地了解社情民意。
5注重信息反馈，推进民主决策。
在社情民意收集之后，重要的是要将这些信息及时传达反馈，让这些社情民意在推进工作过程中真正起到作用。从人大常委会角度而言，至少可以有三条途径：一是在党委的决策中发挥好民主主渠道作用，全面正确地反映人民群众的意愿，为党的民主决策提供依据；二是依照法定程序把党的主张变为国家意志，认真行使好法律赋予的重大事项决定权，使党的决策真正成为人民群众的共同意愿和自觉活动，同时及时反馈党和政府的决策在实施中或实施后人民群众的意见、建议和评价；三是监督政府和两院依法行使本行政区域内重大事项的行政管理决定权和司法决定权，保证本级人大常委会的决定、决议得到落实，推进决策的民主化和科学化。区人大常委会在今后的工作中，将进一步加强这方面的信息反馈，将各种渠道收集上来的分散的民情民意加以认真综合、提炼，形成人大的意见，提供区委和“一府两院”进行重大决策时研究，或依法作出决定权，使反映社情民意的机制和具体工作更具实际意义。
（作者系区人大常委会副主任和区人大常委会办公室综合科科长）
2003年