关于代表联系选民的一些实践和探索
日期： 2007-06-04
关于代表联系选民的一些实践和探索
屈培元
我国的人民代表大会制度是我国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。在人代会闭会期间，人大代表如何有效地行使职权、履行职能，这是人民代表大会制度建设的一项重要内容，也是人民群众通过法治来整合多种利益诉求实现社会和谐重要的制度保证。2005年5月中共中央办公厅转发了全国人大常委会党组的《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的通知，2005年8月中共上海市委发出1416号文件，要求加强党对人大工作的领导，人大代表密切与人民群众的联系，又要规范代表活动方式，这向我们提出了代表与选民联系的许多理论和实践问题。
一、闭会期间代表在联系选民中发挥了积极作用
区人大代表是选民直接选举产生的，根据《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称“代表法”）规定，代表应当密切联系人民群众，同时要接受选民的监督。我区人大代表在密切与选民的联系中，并作出了许多有益探索。
（一）密切与选民联系，让主渠道畅通
区人大代表与选民有着天然的联系，他们生活、工作在人民群众中，同时又采用了各种方式始终保持与选民的联系，把选民的呼声要求带给人大、带给政府。使解决选民的意见建议走上了法治轨道，有利于缓解社会矛盾和冲突。徐汇区第十二届人大五年间区人大代表反映有关城市建设和管理、经济发展和教育文化卫生等与人民群众日常生活密切相关的意见和建议共1458件，其中解决874件。区十三届人大以来，共提出586件，其中解决了422件。这充分说明广大区人大代表在闭会期间认真履行代表职责，充分发挥了主渠道的作用，从而达到社会的和谐。本区的九一十二届人大代表，上海核工程研究设计院高级工程师曲家棣，在16年的任期内，提出各方面的书面意见有586件，充分体现了他为选民服务强烈的代表意识。
（二）反映选民呼声，协助政府推进工作
代表在闭会期积极反映选民意见，同时又要协助政府推进工作。长期以来，代表们将本地区人民群众普遍关心的热点和难点问题作为自己代表履行职责的工作重点。在区十二届人大期间，许多区代表建议搬迁大中华橡胶厂建徐家汇公园绿地，通过二位市人大代表向市政府建议，徐家汇公园已经建成，促进了中心城区的绿地建设。最近我区的中环线动迁工作正在紧张进行，动迁地长桥、凌云两街道有10位区人大代表担任中环线动迁工作的巡察员，使动迁工作更加透明、公平、公正和高效。
（三）加强社会监督，促进社会公平正义
代表在联系选民反映人民群众呼声中同时也维护了社会的公平与正义，这也是和谐社会、法治社会的本质特征。区十二届人大任期中，有86名区人大代表受聘担任“一府两院”等18个部门特邀监督员。区十三届人大代表中有97名代表受聘担任“一府两院”和各部门的特邀监督员，分别占代表总数30.3%和33.6%。他们积极开展活动，充分行使监督权。如有一位代表通过对政府部门政务公开工作的检查中，提出政务公开的检查监督要向事前监控发展，对政务公开提出了具有科学性、合理性、可操作性的意见。从而真正发挥了人大代表的作用。
（四）履行代表职责，发挥资源作用。
这次换届后我区的人大代表的结构得到优化，选出的代表有强烈的代表意识和参政议政能力，又具备相应的各方面知识，为本区的政治、经济和社会发展各方面提供了政治和智力的支持。他们通过街道代表组这个平台为街道政治、经济、社区等各方面建设中作出了贡献，充分发挥代表资源的作用，努力为选民服务。
许多代表为实践“三个代表”努力为街道社区服务。湖南地区市人大代表、上海市律师协会监事长、上海徐晓青律师事务所主任徐晓青担任社区党工委委员，区人大代表、全国优秀企业思想政治工作者、交通部第三航务工程勘察设计院党委书记沈明达为枫林社区党员上了加强基层党员先进性教育的党课，区人大代表、华东理工大学城市管理院院长、社会学教授鲍宗豪专门为凌云街道社区工作者上了一堂社区管理的课，以提高社区工作者管理水平。区人大代表俞斌发动公司职工与康健社区中18位孤老结对帮困。许多医务界的代表为社区居民提供医疗咨询服务。
区人大代表在社区经济建设中的资源作用也日益凸现出来。区人大代表、上海自动化仪表研究所党委副书记、副所长张光平为田林街道招商引资5家企业，年创税收达250万左右。区人大代表、好饰家建筑园艺超市有限公司总经理丁国樑企业注册在田林地区年创税收50余万。区人大代表、上海送变电工程公司党委书记崔业吉，以本单位和田林街道合作建造商务楼，区人大代表、大众交通（集团）股份有限公司总经理杨国平也有了与田林地区合作项目，这些成为田林街道新的经济增长点。
从社区党建、社区管理、社区经济等各方面实践了一名代表推动一个社区建设、一批代表推动一片社区建设的诺言。
二、闭会期间代表在联系选民中的主要问题
代表法第二十五条明确规定了代表应当采取各种方式经常听取人民群众的意见，协助本级人民政府推行工作。在直接选举的区县人大代表与选民的联系上长期以来主要有以下几个问题：
（一）代表联系选民缺乏制度规范
代表法明确规定了代表应当联系选民，但是采取什么方式？代表法没有明确的规定，同时对联系选民的次数也没有作出规定等。因此有的代表采取设立联系点的办法，有的采用联系箱，有的一年一次或二次到选区听取部分选民的意见，也有的在选民中公布自己的E-mail地址，在网上联系选民，也有的为了方便与选民的联系，设立了自己的“代表工作室”来联系接待选民。
（二）代表履行职责缺乏制约机制
代表法的第五条规定了代表受原选区选民或者原选举单位的监督。但是目前状况下，代表履行职责主要是靠自觉性，因此，绝大部分代表基本上每年至少到选区去2次，以听取选民的意见，但是由于我们的区人大代表基本上都是兼职的，也有一部分代表由于工作忙等种种原因有时每年到选区去一次都比较困难，个别代表缺乏主动性，积极性，很少深入选区联系选民，选民找不到代表，也不知道怎样找代表。造成这种状况根本原因是代表接受原选区选民的监督缺乏制度的保证，缺乏应有的制约机制。
（三）代表联系选民缺失组织机构
区人大代表是由选民直接选举产生的，一名区人大代表往往由二千到五千余名选民投票选举而当选，而一个选区往往由几十个以至上百个单位组织，从我区157个选区的构成情况看，只有六所高校和市级机关、区级机关等为独立选区外，91%的选区都是混合或联合选区。这势必给代表联系选民带来一个十分现实的、突出的问题：代表联系选民谁来组织？怎样组织？光靠代表本人是不行的。代表联系选民需要组织机构。
（四）代表闭会期间的意见建议解决率不高
代表在联系选民中，往往要接受选民的意见，但是代表把这些意见通过区政府有关工作部门办理，虽然能件件有答复，但是解决率不高。区人大十二届人大五年间，区代表闭会期间共提出了代表意见423件，其中解决的105件，占25%。区十三届人大近2年半时间里，闭会期间代表共提出代表意见209件，目前共解决74件，占35%。从中可以看出闭会期间代表反映选民的意见建议渠道畅通了，虽然经区人大常委会有关工作机构的不断努力，解决率在上升，但是解决率还是不高，低于会议期间代表书面意见的72%平均的解决率。当然，在反映部份选民的意见中有许多受到目前条件的限制确实难以解决，但是这也使代表感到难以向选民交待，十分苦恼。
三、关于完善闭会期代表联系选民的实践与探索
代表只有密切联系他的选民，才能真正实现人民当家作主，才能不愧为是人民的代表。根据中央9号文件的精神和市委14、16号文件精神，代表要密切联系选民，自觉地人民群众的监督。因此，区人大代表要在密切与选民的联系中，要从体制和机制上不断地加以完善，同时要构筑平台和载体。
（一）建立代表联系选民的制度
从近年来，随着广大选民民主诉求越来越高，他们越来越多希望能通过人大代表来表达自己的主张，人大代表联系选民的自觉性也在提高，从制度层面上看，代表法已经就人大代表与选民的联系作了规定，但是这些规定过于原则、缺乏刚性。因此在实践中，不少区县都制定了本区的人民代表大会代表联系选民办法，徐汇区人大常委会在2002年5月制定了《徐汇区人民代表大会代表联系选民办法》（暂行），结合本区的实际情况，对代表联系选民作出了具体的规定，其中有：代表联系选民活动一般每年不少于两次，并规定了代表联系选民活动的形式，联系选民活动服务和保障，同时还规定代表联系选民活动中不直接处理问题。在近年来代表工作实践表明，该办法即加强同时也规范的代表联系选民活动。
（二）确立代表联系选民的机制
代表联系选民应当确立一种机制，制度再完备，如果缺失制约机制的话，制度将空置。随着人大代表的作用日益突现，近年来人大代表与选民之间的关系发生了一些新的变化，“人民选我代表，我当代表为人民”。正是顺应这种变化，开展人大代表向选民述职的活动。我区十二届人大期间有二十多位代表向选民述职。区十三届人大换届以来，在13个代表组中全面开展代表向选民述职，二年多来已有65位区人大代表向选民述职，有5位徐汇区选出的市人大代表在全体区人大代表出席的会议上、区人大常委会会议上、区代表组里向区代表进行了述职。实践证明这项活动，加强了选民对人大代表的监督。近日我们在对开展代表述职进行调研，如果条件成熟之时，有必要上升为工作制度。
同时，我们还实行区人大代表履行职责的记录制度。代表参加人代会、参加调研、视察、述职评议、列席常委会、代表组活动、联系选民等，区人大常委会代表工作机构，各街道代表组都一一作好记录，每年反馈一次给代表本人，以督促代表认真履行代表职责。
（三）营造代表联系选民的平台
代表法规定了代表应当联系选民，区人大常委会代表工作机构应当为代表联系选民营造平台。我们代表工作机构主要为代表联系选民在三个层面上拓展代表联系选民的路径：
1在选区建立各单位联系人制度。换届选举结束后，每一位当选的区人大代表就得到一张选区各单位联系表，各选举单位确定一名联系人，代表可以通过联系人取得与选民的联系，代表走访选民，召开选民座谈会，建立代表组接待选民日制度，公布联系电话等。各代表组还规定了代表定期接待选民日集体接待选民。
2应邀列席街道、镇居民代表会议或村民代表会议，镇人民代表大会。
3建立网络平台。我区人大常委会在网上为每一位代表设置专用邮箱，选民在网上，可以和自己选区的代表取得联系，也可以直接“网上信访”。区人大常委会落实专人办理。
一些代表组正在不断探索代表联系选民新的载体，湖南代表组以居民社区为单位在居委会设立代表与选民联系的服务点。康健代表组专门为代表联系选民设代表活动室。
（四）畅通代表意见反映渠道
代表密切了与选民的联系，代表需要反映的意见必然增加，新一届区人大常委会和区政府建立几项制度，畅通代表意见和呼声的反映渠道。
1代表约见制。代表需要反映选民意见可以随时通过区人大常委会的代表工作机构，约见常委会主任、副主任、政府区长、副区长。例如，上海师范大学副校长蒋威宜先后两次就上师大与徐汇区的合作及在漕河泾建立创意设计园区等约见孙潮区长，目前都已取得阶段成果。实行这一制度以来已有5位代表约见了区长、副区长
2代表意见区长答复制。实行了代表书面意见区长答复制真正体现了代表选出的区长对代表负责。这一制度实施以来使代表意见的不仅仅做到100%的办结率，而且要不断地提高解决率，从区十二届人大五年间代表书面意见60%的平均解决率到区十三届人大近三年来提高到72%的平均解决率。同时，把代表意见办理结果在区门户网站上公布，每一位选民都可以在网上查询。
3询问制。我区人大常委会还建立询问制度，在每次常委会上代表需要及时反映了解有关人民群众中的难点热点问题，都可以向常委会提出，根据主任会议安排在常委会上向区政府提出询问，这一制度实行以来先后就本区违章搭建的处理情况和优秀历史风貌区的保护情况等向政府提出询问。
4密切市、区两级人大代表的联系。选民的意见不少还需要由市有关部门解决。为此，我们建立了市区两级人大代表的联系制度，将我区选出的53名市人大代表（不含5名同是区人大代表）安排到13个区代表组里参加区代表的各项活动，密切了两级人大代表的联系，将有些意见和建议由市人大代表向市政府有关方面提出。例如，几年前华泾地区区人大代表提出拓宽龙吴路要求，田林虹梅地区区人大代表辟通桂林北路的要求，经市人大代表努力都得以落实。
5提供服务和保障。区人大常委会有关工作机构应当为代表联系选民提供必要的服务和保障。我们区人大代表组闭会期间按所在街道编组，多则有三十余名，少则也有一、二十名代表组成。2004年5月我区在十二个街道建立区人大代表工作室，配备一名专职干部。使闭会期间代表工作在街道层面有了专人负责。其主要职责就是帮助本地区的区人大代表联系选民，处理代表意见，协助代表组组长开展代表组活动。一年多来的实践证明，他们为代表联系选民做了大量的工作，夯实了人大常委会代表工作基础。
总之，我们要在党的领导下，不断密切代表与选民的联系，顺应代表工作新形势作出新探索、实现新发展。
(作者系区人大常委会代表工作室副调研员)