关于本区历史文化遗产保护情况的调研报告

 

关于本区历史文化遗产保护情况的调研报告

 

按照区人大常委会2011年工作计划，教科文卫工作委员会联手侨民宗工作委员会对我区贯彻执行《中华人民共和国文物保护法》、《文物保护法实施条例》、《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非遗法》）、《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《保护条例》）情况开展执法检查和专题调研。人大常委会汪其才副主任带队，分别走访了区文化局、区房管局和区土地规划管理局等部门，实地视察了部分文物保护单位、优秀历史建筑、历史风貌道路、非物质文化遗产项目和基地，听取部分专家和代表的意见和建议。汇总报告如下：

一、我区历史文化遗产保护基本情况

（一）基本概况

徐汇区文化遗产丰富，优秀历史建筑分布集中、风格多样。至2010年底，我区各级不可移动文物175处（全国重点文物保护单位4处，市文物保护单位12处，区文物保护单位42处，区登记不可移动文物117处）；非物质文化遗产项目15个（国家级4个，市级7个，区级4个），非物质文化遗产项目代表性传承人22人（国家级1人，市级8人，区级13人），武康路成为“中国历史文化名街”，名人旧居挂牌31处，传承基地20处。2011年，将有22处区文物保护单位申报上海市文物保护单位。区域内历史文化风貌区2片：衡山路－复兴路、龙华历史文化风貌区，优秀历史建筑138处，约50万平方米。整个衡山路－复兴路历史文化风貌区总占地7.75平方公里（涉及徐汇、长宁、静安、卢湾），徐汇区部分约4.3平方公里。该区域内1949年以前建造的花园住宅1450幢，建筑面积约65万平方米，约占上海市同期建造花园住宅总面积的46%；另有公寓184幢，建筑面积约28万平方米，新式里弄3000幢，建筑面积约66万平方米。

（二）保护情况

调研中代表普遍认为，我区文化遗产和优秀历史建筑保护工作走在全市前列。区政府不断创新保护理念，取得了良好的成效，建立了形式多样的、比较规范的文化遗产档案资料，形成了一批文化遗产保护和开发利用的特色品牌。主要特点是：

1、建立制度完善机制，为文化遗产保护提供保障

区政府先后制定《加强区文物保护管理实施意见》、《加强历史文化风貌区和优秀历史建筑保护实施意见》、《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护“迎世博”三年行动计划》、《已登记不可移动文物保护措施》、《历史名人寓所挂牌暂行规定》、《文化遗产保护三年行动计划（2011-2013年）》、《非物质文化遗产保护暂行规定》等，确定保护工作框架。先后成立了区文化遗产保护工作委员会、历史文化风貌保护委员会和群众性文物保护组织，全区形成由专、兼职人员组成的文化遗产管理网络，以区历保办牵头，房管、规土、绿化市容、市政、旅游和相关街道、徐房集团共同参与的协同工作机制。建立和实施优秀历史建筑日常巡查制度，优秀历史建筑交易现场踏勘制度，优秀历史建筑交易告知制度，对附有结构相连违法建筑交易行政限制制度等，通过点、线、面相结合，为文化遗产和优秀历史建筑保护提供了保障。

2、科学规划全面普查，为文化遗产保护夯实基础

我区率先编制了《衡山路－复兴路历史文化风貌区保护规划和街道环境景观导则及设计方案（徐汇区部分）》、《龙华历史文化风貌区保护规划》、《武康路风貌保护道路保护规划》以及《2003-2010肇嘉浜以北历史风貌区功能定位》等，为科学管理提供了依据。

全面开展文物普查和非物质文化遗产调查，组织力量对衡山路—复兴路（徐汇部分）历史文化风貌区历史建筑进行全面普查，编制了“两表三图”（《衡山路—复兴路历史文化风貌区建筑分类图》）。通过普查，掌握了全区文化遗产和优秀历史建筑底数，建立了形式多样的、比较规范的文化遗产档案资料，包括文字、图片、影像、电子文本和数据库等等，夯实了文化遗产保护、文化风貌区和优秀历史建筑保护管理的基础。

3、探索特色打造品牌，为文化遗产保护拓展空间

几年来，我区形成了一批文化遗产传承、保护、开发利用的特色与品牌，不仅为保护文化遗产，也为弘扬民族文化、商旅文进一步发展拓展了空间。一是通过投入和支持一批风貌区内优秀历史建筑和道路修缮整治、“修旧如故”恢复历史风貌，“捆绑搬迁”推进成片历史建筑的有机更新，在修缮和再利用中保护文化遗产；二是以特色项目带动文化遗产保护。如利用特色建筑设立旅游咨询中心，开放历史建筑形成文化特色旅游线路、老房子骑游等项目，让中外游客更多了解徐汇历史文化。又如文教结合，建立青少年文化传承基地，让学生了解身边珍贵的历史文化遗产，感受传统文化的价值和魅力，激发保护文化遗产的热情。三是通过“走进老房子”、明信片首发、水彩画展、模型展、摄影展以及主题讲座等系列宣传活动，让更多的人关注文化遗产保护；四是通过名人旧居挂牌、学术研讨、保护研究、拍摄影片、编写书籍、出版刊物、建立档案等，挖掘历史文化遗产内涵，为文化遗产保护提供新的工作思路。

二、存在问题

代表们认为，徐汇区文化遗产保护工作成效显著，但保护工作仍然任重道远，以下问题需要解决：

（一）一房多牌和多头管理的问题

一批被公布为上海市优秀历史的建筑，又被文管部门公布为文物保护单位或区登记不可移动文物，有的还挂牌为名人故居。一方面，一房多牌而保护本身并未实质增强却面临多头管理的矛盾，且容易留下管理空档。另一方面，优秀历史建筑和文物保护在管理要求、违法行为的处罚标准上都相差甚远。文物保护单位的修缮手续更是繁琐，房屋使用者修缮前除要向市房管局报批，还要得到文物保护部门批准，如果沿街围墙建筑修缮同时还须规划部门审批，一次修缮多头报批给使用者带来极大不便。

（二）对损坏和损毁优秀建筑和文化遗产行为的监管执法问题

对违法行为的发现机制尚不健全，特别是节假日查处违法建筑的力量薄弱；执法程序尚不完善，执法难度较大，相关执法人员和部门相互推诿，甚至公开举报人姓名，引起违法建筑当事人与举报人之间的矛盾，为违法建筑当事人出谋划策的情况还有发生；优秀建筑的所有者随意毁坏建筑、按照各自意愿修缮的事件屡禁不止；审批制度不严，发“人情照”以致影响文化遗产和风貌保护的现象仍然存在；对违法行为执法意识还不够坚定、执法不严、监管不力、查处不到位的情况仍有反映，这些都是新的违法建筑未能有效抵制的原因。

（三）文化遗产保护经费来源问题

代表们认为，虽然近年来区政府已投入大量经费用于历史文化遗产保护工作，但保护经费的来源机制尚未得到解决。保护经费需求量大，但市相关部门在保护经费上对区的投入支持不够，区政府对文化遗产和优秀历史建筑保护投入有限。保护经费来源单一，多渠道筹集资金模式还有待于有效建立。相关激励政策和制约政策缺失使文物和建筑所有者、使用者的保护责任难以落实，积极性不能充分发挥。

三、几点建议

调研中，一些代表对本区历史文化遗产保护提出了不少建议：

（一）保护计划应融入区域整体规划，有目标分步骤切实落实

代表建议把《徐汇区文化遗产保护三年行动计划（2011-2013年）》、《徐汇区非物质文化遗产保护暂行规定》等文化遗产保护内容纳入区域整体规划中思考，准确定位，特别是今后五年或更长时间内计划建设的博物馆、展示馆等应当制定细则分步骤实施，保持可持续性发展。一些非遗项目的展示，除建立展示馆外，可以利用社区文化中心的场所进行展示。要加强研究，开发与保护相结合，合理保护历史建筑的外显形式，充分挖掘文化遗产的深刻内涵，通过每一幢老房子的风貌恢复、老房子中故事人物的复原，挖掘徐汇独特的历史文化、教育文化以及宗教、产业、商贸、馆藏等文化，展现徐汇浓厚的文化底蕴，为经济、社会发展服务。

（二）继承传统应融入区域持续发展，保护与开发利用相结合

调研中有代表建议，要将宝贵的传统文化元素与内涵融入区域持续发展战略，进一步打造文化遗产保护特色和品牌，加大文化遗产保护宣传、传播和传承。古为今用，立足当前，着手于古，着眼于今。比如：龙华与滨江地区开发与建设项目的选择上，既要弘扬历史文化，也要注重现代元素，既要开发当代经济，更要注重长远发展。又如：以文化遗产保护的成果来丰富旅游的内涵，提升旅游的文化层次，拓展旅游发展的空间。再如：可以探索非遗项目如盘扣、剪纸、旗袍等的生产和经营价值，在生产经营中使非遗项目得到发扬和保护。还有：文教结合进行传统文化教育要与现代文明和实际相结合，让更多学生走出学校，了解文化遗产保护成果，学习掌握更多非遗技术，在现有棉纺织技艺学习的基础上，拓展至剪纸、木雕、旗袍、盘扣制作等等。

（三）进一步建章立制明确相关责任，严格查处违规违法行为

针对损坏和损毁优秀建筑和文化遗产行为的监管执法问题，代表认为，优秀历史建筑和文化遗产保护涉及发改委、建交委、规土局、房管局、文化局等多个部门，建议区政府明确牵头单位和部门职责，发挥协调平台作用，加强部门间沟通和联合联动，体现整体合力。对损坏优秀历史建筑和违规违章搭建等行为，相关部门要切实依法履行职责，相互配合，严格执法。要建立有效的考核制度，对有法不依，职责不落实，执法推诿的人与事应当严肃处理。要真正建立发现机制和快速反应机制，使我区新违章建筑不做加法，老违章建筑不断减少，使保护工作落到实处。严格审批制度，同时对不可移动文物和优秀历史建筑的修缮申请手续，采取一口受理，多部门审批的方法，方便使用和所有者。

（四）积极创新投入机制和保障措施，建立多元经费筹措渠道

随着历史文化遗产保护工作不断推进和深入，保护项目也会随之增加，经费需求量也会增加，目前的单一投入机制已远远不能满足需求。为此代表建议，区政府每年按区级财政收入一定比例，提取资金，设立文化遗产保护专项工作基金，同时建议市级财政按一定比例匹配资金，用于文化遗产保护。此外，应当鼓励和吸引社会组织和个人通过捐赠等方式参与文化遗产的保护。制定合理的激励或补贴政策与机制，调动文物所有者和使用者保护文物的积极性，共同保护文化遗产和优秀历史建筑。

（五）深入调查研究并听取各方意见，呼吁完善相关法律法规

调研中相关部门反映，《保护条例》有待进一步细化，《非遗法》期待制定上海市实施细则，文物单位保护与优秀历史建筑保护之间需要有效衔接。为此代表建议，开展调查研究听取各方意见，积极呼吁完善相关法律法规。如建议《保护条例》对保护资金的管理、保护建筑的修缮、违法行为的处罚等问题出台相关的配套实施细则和政策规章，使监管和执法相关部门操作中有规章可依；对历史建筑保护利用、居民搬迁程序及其管理进行细化。又如名人标准、挂牌条件、保护方式等有待以地方性法规从制度层面保障。再如应当明确文物保护单位在修缮、使用等过程中，市、区二级政府的职责、工作流程与责任等有关内容等等。

 

课题调研组成员：汪其才  肖  萍 张国光 张  慧