关于本区贯彻《行政处罚法》情况的调研报告

 

关于本区贯彻《行政处罚法》情况的调研报告

 

根据市人大常委会关于开展本市贯彻《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）实施情况的执法检查的部署，徐汇区人大常委会与区政府下发了《关于认真开展行政处罚法实施情况自查工作的通知》，组织本区各委、办、局、镇人民政府、综合执法队伍对贯彻实施行政处罚法的情况进行自查，又通过召开座谈会，听取相关部门、法律专家和代表意见，对本区贯彻《行政处罚法》情况进行了调研。

一、实施行政处罚主体的情况

（一）实施行政处罚的权力来源情况

本区依法定职权实施处罚的机关包括：21个区政府组成部门（包括挂牌机构及下设有独立处罚权的机构）、华泾镇、区征兵办。由政府决定集中行使处罚权机构包括区城市管理执法局（区城管大队）、区文化执法大队。依法律法规授权机构包括徐汇区事业单位登记管理中心、徐汇区动物卫生监督所。

（二）执法人员队伍建设情况

全区各行政处罚主体共有行政执法人员3368名。各行政执法部门全面实行执法人员持证上岗制度。实施行政处罚等工作的执法人员须通过全市统一的基本法律知识培训和考试，完成市级业务主管部门规定的相应的专业法规学习，经区政府法制办资格审查后核发行政执法证，方可上岗执法。在岗行政执法人员在执法证件有效期内，定期参加行政执法培训并考试合格，方可到期换领执法证件，继续从事行政执法活动。基本法规培训内容为行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政诉讼证据规则6门课程，2009年区政府法制办组织新上岗执法人员基本法规培训160人次，2010年组织培训52人次。目前，区属行政执法人员（除公安部门外）的执法证审核发证管理，已全部纳入行政执法人员信息管理系统。

二、行政处罚的执行情况

（一）本区行政处罚案件数量和特点2008年至今，共有11个行政执法部门作出行政处罚1251003件。行政处罚数量居前五位的单位是区公安分局、区城管大队、区卫生局、区文化执法大队、区环保局。作出行政处罚的单位案件数及占全部案件数的比例见下表：

作出行政处罚决定时采纳当事人提出的事实、理由或者证据以及作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定、组织听证的的案件数量见下表：

当前全区各部门的行政处罚工作主要有以下三个特点：一是经历了行政处罚法实施初期处罚数量明显上升阶段后，当前行政处罚的数量已趋于平稳；二是行政处罚作为政府行政管理的重要措施，在政府行政行为中的所占比重开始下降；三是重点行政执法部门和非重点部门之间的差距明显，不少部门虽然有行政处罚权，但已多年不做行政处罚。

（二）严格规范行政处罚程序

我区在行政处罚法实施初期，即要求各单位严格按照行政处罚法的要求，规范行政执法程序和执法文书。目前各行政执法部门均使用市级业务主管部门统一制定的行政执法文书，并以行政执法文书为抓手，理顺了行政执法流程。

行政处罚的执行实施“罚缴分离”和“罚支脱钩”管理。在行政处罚过程中，执法机关依法开具行政处罚决定书，受处罚当事人通过工商银行和建设银行缴纳罚款，罚没款直接缴入国库；对于需要当场收缴罚款的案件，执法机关在收取当事人罚款同时须出具市财政局统一监制的收据，所收缴的款项由执法机关每月上缴国库。罚没收入全额缴入国库，纳入预算管理。区政府对执法机关履行法定职责所需经费统一纳入财政预算予以保障，预算安排经费与执法机关的罚没款之间无关，以保证行政处罚的公平公正。

三、实施行政处罚的制度建设情况

（一）以行政执法责任制为抓手，进一步完善各项相关工作制度

各单位按照行政执法责任制的要求，对行政处罚的事项、依据进行清理，并在区政府门户网站公布。重点执法部门均建立了调查取证、告知、听证、集体讨论、罚缴分离等各个行政处罚环节的细化的操作规程。公安、城管、安监、环保等重点执法部门建立了复杂疑难行政执法案件审查制度；区文化执法大队在原有《行政处罚程序规范》的基础上，制定了《24小时受理电话举报制度》等10项制度；区房管局制定了《行政处罚的程序及要求》，从行政处罚的五个具体环节明确细化工作要求。除重点执法单位外，区审计、财政、档案等单位尽管最近几年没有作出行政处罚，但也制定了相关的执法规程。

（二）部分单位对自由裁量权的运用进行了细化和完善

一是一些部门按照上级单位的规定对自由裁量权进行明确。如公安分局对违反治安管理、交通管理、出入境管理行为的处理，按照上级单位关于自由裁量权的规定执行，卫生局是按照统一的“卫生监督工作指南”执行。二是自行制定自由裁量的标准和规范。如区文化执法大队按照上海市文化综合执法机构行使行政处罚自由裁量权规范的要求，结合本区执法工作情况制定了操作的标准和规范；区城管大队在市容环卫和市政工程管理方面执行市级制定的行政处罚实施细则，在绿化和环保管理方面自行制定了实施行政处罚的量化标准；区环保局正在修订原有的行政处罚罚款额度自由裁量权适用规则和基准制度，计划从环境影响、社会影响、过错责任和违法次数等方面，对15类环境违法行为处罚额度进行规范。三是通过强化学习，统一认识，保持处罚的相对公平和合理性。如区房管局通过定期组织执法人员进行处罚实例的学习培训，明确处罚自由裁量权的合理运用。

（三）加强行政执法监督和考核

一是区政府通过开展依法行政督查工作，由区监察局、法制办等监督部门组成检查组对区政府各部门、街道镇的依法行政情况进行监督检查，对行政执法案卷文书制作和流程等方面存在的问题进行督促整改。二是强化考核和责任追究机制。将行政执法规范化和执法工作质量水平等纳入公共目标考核和行政责任制考核。区政府于2007年制定了《关于贯彻落实<上海市行政执法过错责任追究办法)的实施意见》，对行政执法过错责任追究的规定进行了细化。一些部门在区考核办法和标准的基础上，制定了本部门的考核办法和标准，如区卫生局制定了《卫生行政执法案件考核评议办法》23条制度。

四、实施行政处罚过程中的其他情况

2008年至今，全区各单位因实施行政处罚发生的行政复议和诉讼法的案件数为391件，其中公安分局385件，区城管大队3件，物价局1件，房管局2件。经审理，被撤销6件，被确认违法1件，其中公安分局6件，物价局1件。撤销和确认违法的原因是，因为事实不清证据不足的1件，适用依据错误的5件，违反法定程序的1件。

区公安分局、区物价局发生行政处罚被复议、诉讼纠错后均采取了一系列整改措施。区物价局在区政府作出撤销的复议决定后召开全局会议，认真学习相关政策文件，查找执法工作中存在的不足。区公安分局将败诉案件作为典型案例在全局范围内进行分析讲评，进一步加强民警执法规范化教育；同时将案件复议、诉讼结果纳入各单位年度执法质量考核。

为保障行政管理相对人合法权益，全区各执法机构普遍实施行政执法“三告知”制度。区环保局等部门在实施行政处罚过程中，还注重严格保护在调查取证中收集到的商业秘密和个人隐私等。

行政处罚决定的执行：罚款决定的执行除依法当场收缴的之外，全区各执法机构均已实施罚缴分离，由被处罚人自行到指定银行缴纳罚款。目前罚款等处罚种类当事人自觉履行的比例较高。文化执法大队2008年至今立案337件，执行率100%；区城管大队2010年申请法院强制执行案件仅1件。区环保局约三分之一的案件申请法院强制执行。但在城市管理领域，限期改正居改非、拆除违法建筑等处罚的执行难度较高。区房管局反映，因居民不配合、相关部门协调沟通困难、法院不受理等多方因素，实际执行率较低。

五、存在的问题和建议

（一）存在的问题

1、行政处罚的配套制度需要进一步完善。由于行政处罚的证据认定、文书送达、强制执行等相应的规定不完善、操作性不强，行政处罚取证难、送达难、违法建筑拆除难的反映较为集中。

2、执法人员配备与工作需求不相适应。区文化执法部门提出，文化执法范围包括24个大的门类，要监管有证经营单位3113家，无证游商地摊300余个，无证安装卫生接收设施约6700个，无证棋牌室300余家及一定数量的黑网吧、游戏机房、影吧等，现有的执法人员数量远远不够市场监管覆盖。执法力量不足的情况在其他部门也有反映。

3、一些非重点执法部门执法能力和水平较为薄弱。非重点执法部门的执法力度和制度建设与公安、环保等重点执法部门相比存在较大差距，个别有行政处罚权但从未作出行政处罚的单位已无专业执法人员。

（二）进一步完善行政处罚法和相关法律法规的建议

1、建议早日制定《行政强制法》，明确行政处罚的行政强制执法和司法强制执行规定。城管部门建议将拆除违法建筑纳入行政强制范畴，更好地提高执法效能。

2、建议明确行政处罚的证据规则。区公安分局反映行政处罚的证据认定到底是适用排除合理怀疑还是优势证据规则，目前各级司法机关和行政机关认识不尽一致，这一问题在处理因民间纠纷引起的伤害案件中反映较为突出，希望通过一定的形式得到明确。

3、建议完善行政处罚文书的送达规定。目前行政处罚文书的送达主要是参照民事诉讼的送达程序。城管等部门反映，在查处违法建筑等案件中由于当事人故意逃避、对抗执法，给行政机关的处罚告知文书等送达制造障碍，无法启动后续执法程序，案件办理由此搁置，因此建议明确专门的行政送达程序，解决文书送达、公告等一系列问题。

4、其它。区文化执法部门针对在调查取证过程中未成年人身份难以认定的问题，建议立法规定“文化执法人员有权查验正在进行消费的有关人员的身份证件”。

 

课题调研组成员： 袁建村 秦  通  刘新宝  薛伟勇  毕信仁