在人大工作中探索完善社会利益表达机制，努力拓展公民有序参与政治生活渠道的调研报告

 

在人大工作中探索完善社会利益表达机制，

努力拓展公民有序参与政治生活渠道的调研报告

 

党的十七届四中全会强调要“坚持问政于民、问需于民、问计于民，作决策、定政策充分考虑群众利益和承受能力，统筹协调各方面利益关系，切实办好顺民意、解民忧、惠民生的实事，让人民共享改革发展成果”。但是，随着社会主义市场经济体制建立和发展，资源与利益的重新分配，社会利益多元化进程的深入发展，不同人群面对着同样的问题必然会产生相冲突的利益要求；如何保证相冲突的、合法的利益要求，通过一定的机制充分表达、合法表达，并且通过综合权衡、碰撞的过程，实现多元利益的选择、协调、互相妥协，是“问政于民、问需于民、问计于民”的必经之路。

政府能否给予不同利益群体公平表达利益诉求的机会、并且做出合理的回应，取决于利益表达机制是否完善。我国的公民利益表达机制和有序参与政治的制度和途径有很多，包括人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度等根本政治制度和基本政治制度，也有通过工青妇等社会团体、群众自治组织、大众传播媒体、信访等表达利益的途径。作为国家的根本政治制度，人大制度是实现公民政治参与、利益表达的主渠道，所以在人大工作中，要不断探索完美社会利益表达机制、拓展公民有序参与政治生活的渠道，依法调整社会各种利益关系，形成稳定和谐的政治关系和稳定有序的政治局面，推进社会主义经济社会的健康发展。

一、徐汇区人大及其常委会探索完善利益表达机制的实践

从区级人大常委会的层面来看，如何更进一步倾听民意、吸收民智、拓展公民有序参与的制度化渠道，完善利益表达机制，是对新时期人大工作提出的崭新课题。在实践中，徐汇区人大及其常委会在认真履行法定各项职责的基础上，分别从参与、知情、表达、反馈四个层面入手，围绕如何拓宽公民有序参与政治生活渠道，完善各方利益表达机制方面进行着积极的探索。

（一）参与渠道的畅通——利益表达机制的建立基础

扩大人民群众有序参与政治生活的渠道，是完善各方利益表达机制的前提。通过这一方式，让人大代表和人民群众了解如何代表人民管理国家事务、了解人大的监督和审议重大事项的全过程，这是公民享有政治权利的直接体现。主要参与渠道如下：

1、完善选举程序。选举权是公民有序进行政治参与的最重要、最直接的政治权利，选举本身就是选民的意愿表达和政治诉求的途径。区级人大代表采用直接选举的方式，因而进一步健全和完善选举的方式尤为重要。因此在每次换届选举过程中，要注意把贯彻党的意图和尊重选民意愿有机统一起来，在提名推荐和协商确定代表候选人阶段注意切实尊重选民的民主权利，发动广大选民积极参与，推荐出自己信任的代表候选人，力求通过整个选举过程的公开、公正，来激发选民的政治热情，赢得他们的信任，以求达到公民政治参与的真正效果。

2、密切联系社区。基层人大代表是由选民直接选举产生的，肩负着听取和反映选民意见和要求的责任。同时，代表通过自己参加调研、视察、审议政府报告、提出书面意见和议案等途径，将选民意见和建议向有关部门反映，要求加以解决，是畅通利益表达渠道的法定方式。因此，要积极贯彻市委关于市、区人大代表联系社区工作的要求，在制度、组织、人员、服务等各方面加强建设，为代表联系选民联系社区提供方便，促进人大代表与选民的“零距离”接触，第一时间听取第一手社情民意，反映社区居民的呼声和要求，发挥代表来自群众、联系群众、服务群众的优势，表达他们的意愿。

3、组织监督听证。听证也是公民直接有序参与政治的一种较好方式。为进一步提高区人大及其常委会监督工作的科学性和实效性，徐汇区人大常委会制订并通过了《上海市徐汇区人大常委会监督听证办法（试行）》。办法对听证的目的、内容和基本原则、提起程序等均作了详细的规定，这一办法在全市各区县人大常委会中首开先河，其实施将对人大及其常委会充分尊重民意，广泛发扬民主，实现决策的透明化、民主化和科学化起到重要作用。

4、改进信访工作。来信来访也是人大常委会直接听取民情民意的重要渠道。为使信访制度发挥其在公民有序政治参与中的重要作用，徐汇区人大常委会近年来逐步改进原有的工作模式，组织区人大常委会组成人员、人大代表直接参与信访接待工作，把群众的信访情况通报给有关代表，促使一部分群众信访件转化为所在选区代表的书面意见。又开通了“网上信访”，进一步扩大了公民来信来访的接收面，使利益表达渠道更为畅通。

5、推行公示制度。区级人大在推行各项工作时，要注意增加工作的透明度，保障公民享有充分的知情权。徐汇区人大常委会重大活动通过市人大月刊、市人大网站、徐汇有线台、徐汇报向全区人民公开，在徐汇报上每双月开辟专版，对近期的监督活动进行报道。“徐汇人大”网站的建立开通，更是在另一个层面将人大的重要工作向全社会公示，信息化渠道带来的公共信息发布与互动、网上议政等途径，进一步拓展了选民参与政治生活的渠道。

（二）知情权利的保障——利益表达机制的必备条件

提供途径让公民参与，只是拓宽政治参与渠道、完善利益表达机制的第一步，单纯的参与只是让选民和代表对政情、民意做到入眼和入耳，而只有当他们真正知情以后，才能将其所代表的利益阶层的各项诉求及时而又准确地表达出来。因此尊重和保障代表的知情权，这也成为人大及其常委会的一项重要任务。徐汇区人大常委会在保障代表知情权利方面，主要是从通政情和晓民意两个方面入手，不断提高代表的知情程度。

1、通政情，把握所表达利益的针对性。人大代表作为联系政府和人民群众的桥梁纽带，首先应当对于区情政务有比较全面的把握，了解了区域发展的基本情况，明确了目前全区经济社会发展的主要状况和综合实力，明确了本地区发展在整个全局发展中的位置，才能使自己代表选民所表达出的利益具有更强的针对性。徐汇区人大常委会在帮助代表通政情方面主要采取以下途径：一是不定期组织学法讲座和人大相关业务知识培训，并通过反复强化，将人大代表履行职务的应知应会融入代表脑海里；二是每季度举行区情报告会，将阶段性的政府工作向代表通报，让代表了解区政工作情况的实时变化；三是落实区长、副区长向人大常委会报告工作制度和代表参与区政府各类会议活动制度，让常委会组成人员和代表直接面对区政府组成人员，提供更为便捷的了解区情的途径；四是为每位代表订阅徐汇报，让他们每周都能收到最新的徐汇发展动态资讯。上述这些措施的实施，多渠道、全方位地提供代表了解把握区情的途径，也为下一步选民利益的有效表达奠定了基础。

2、晓民意，把握所表达利益的准确性。政府的重要职能是针对实际需求进行决策，向全社会提供公共服务，这就要求供决策参考的“需求”必须真实、准确、完整和及时。作为人民群众利益代言人的人大代表，如果能够与选民的密切联系、了解真正的社会需求，那么所提出的意见和建议对于政府的决策参考就会有着重要的价值。换届之初，为使新代表尽快进入角色，方便其熟悉自己所在的选区单位，常委会为每位代表提供一张选区主要组成单位联系表，帮助代表在各自选区建立联系网络，为代表联系选区提供便利。制定了《徐汇区人大代表联系选民办法》，区级层面建立了联席会议制度，各街道镇成立了工作小组，每个居委设立了相应的联络员，确保了代表联系社区服务保障工作的落实；注意在畅通渠道的基础上，进一步完善代表意见处理、反馈机制，及时收集、梳理、分流群众的意见建议，确保问题得到及时有效的解决，切实增强代表联系社区活动的实效性。为强化街道和社区层面的人大工作，建立了各街道代表工作室，配备专职工作人员帮助代表联系选民，及时收集人民群众的意见要求，在基层推进民主政治建设。在这样一种大氛围的推动下，人大代表充分发挥主体作用，积极倾听群众的利益诉求，受到了选民的欢迎。

（三）表达平台的构建——利益表达机制的核心内容

一个完善的平台，可以使不同利益在既定法律柜架内进行合理的碰撞、协调和妥协，从而选择出彼此都能够接受的政策。随着近年来人大工作的不断深化和发展，各地人大都有不少值得借鉴的创新做法。徐汇区人大常委会也紧紧抓住表达平台的构建这一利益表达机制的核心内容，不断深化和完善原有的工作方式和各项制度，让各方利益阶层的意愿有序而又充分地得到表达。

1、发挥人代会集中审议平台作用。人代会是法定利益表达机制中最重要的平台，一年一度的人代会也是社情民意表达最为集中的时候。近年来，徐汇区在每次拟定人代会日程方案时，都注意保证留宽裕的时间使代表能够充分审议区政府工作报告，让来自不同层面的、代表不同利益的意见建议得到充分表达，为政策决策和开展工作提供参考和依据。特别是近几年，除代表分团审议外，还增加了专题审议的安排。专题审议的主要内容为区政府各主要条线工作、区法院和区检察院的专项司法工作等，代表自行选择参加的专题，并现场提问。这种方式把对同类问题比较关心的代表集中到一起，通过言语交流和思想碰撞，共同把问题议深议透，把意愿表达清楚，为政府进一步推进工作提供了启发。

2、发挥半年评议平台作用。除了人代会之外，每年年中召开常委会扩大会议对区政府上半年工作开展评议也是一项常规工作，评议方式有了更进一步的深化和完善。区人大常委会不再是简单归纳代表评议过程中的具体意见，而是根据委员和代表评议情况提炼浓缩成的带有原则性、方向性的总的评议意见，提请区政府研究整改并限期向人大常委会汇报。人大代表在分组评议时所提出的意见和建议，则由各个代表组组长分别向常委会汇报，附在常委会的评议意见之后一并要求区政府予以回复。半年评议方式的改进，正是基于基层代表能直接面对选民、了解各方利益，闭会期间代表发挥作用主要还是在街道、社区层面的实际情况，让代表在各代表团评议中充分发表对政府半年工作的意见和建议，由街道代表工作室整理成文，既发挥了各街道人大代表工作室的作用，也解决了以往单靠常委会一篇代表意见汇总这样的篇幅无法完全覆盖的矛盾，把半年评议这一利益表达的平台做得更为宽大，使区政府能够听到来自基层更全面、更真实的声音。

3、发挥闭会期间代表询问、约见等平台作用。徐汇区人大常委会着力于创新监督机制，帮助区政府更广泛地知晓社情民意。近年出台的区人大常委会对“一府两院”工作开展询问以及关于人大代表约见区长（副区长）等6项制度，架起了政府与代表之间沟通的桥梁。通过列席区政府各类会议、听取区长定期汇报、开展询问和约见区长等方式，不仅畅通了代表参与管理地方国家事务、参与决策的渠道，也更进一步发挥了代表的主观能动性，激励其当家作主、履行职务的责任意识。由于代表可以比以往更近距离地关注政府的工作和接触政府组成人员，因而他们向政府反映选民利益的自觉性和所提意见建议的针对性也大大增强了。如代表约见区长（副区长）制度推行后，一位过去一直苦于找不到直接沟通平台的上师大选区的代表首先提出约见区长，就徐汇区与上师大的合作、徐家汇地区的建设、肇嘉浜路以北地区规划等问题献计献策，使首次约见取得了良好的实效。又如常委会首次就公建配套规划管理工作中存在的问题向区政府开展询问，由于事先的调研工作比较充分，摸清了主要情况，找准了问题的关键，使得询问更具针对性，也使得这一新的利益表达平台在首次启用就显现其效果。当然在今后工作中，这些新制度仍有待于进一步探索深化，使代表知情知政和反映民意的面得到进一步拓宽。

（四）反馈制度的落实——利益表达机制的后续保障

不断提高对目标群体利益表达的回应度，是利益表达机制的后续保障。合法有序表达的利益诉求，只有得到了及时合理的反馈或解决，公民继续表达利益的积极性才能够得到保护，也才能够体现社会主义民主制度的优越性。从这个角度而言，建立落实相应的反馈制度正是利益表达机制的一个后续保障，因此要不断加强跟踪反馈力度。

1、加强对代表书面意见的督办，提高代表的满意度

人大代表在人代会及闭会期间提出书面意见是代表广大人民群众参与地方国家事务管理的具体行为，也是反映民情、集中民智的重要途径。徐汇区人大常委会始终以对代表和人民群众高度负责的态度，把对代表书面意见的督办工作作为维护群众利益、保障民主权利的重要内容，不断加大督办力度，着力解决人民群众关心的热点难点问题。近年来，区人大常委会先后建立健全了办理考核、跟踪督办、办理满意度反馈等制度，要求承办单位采取走访、电话联系等各种形式，向代表反馈意见的落实情况，并不断提高解决率，尤其是对代表不满意件，督促有关部门进行二次办理，真正提高代表满意度，让代表由对办理态度满意转为对办理结果满意。

2、加强与区政府工作制度的对接，提高工作的融合度

常委会会议对有关事项进行讨论审议会形成审议意见，开展半年评议、述职评议和工作评议会形成评议意见，开展视察活动后会针对视察中发现的问题提出需要整改和反馈的意见和建议，这些意见和建议往往集中反映了一定的民意，同时也是利益表达的结果。对于这些意见建议，有些需要政府相关部门引起重视，作为今后工作的参考；更多的是需要政府部门列入当前重点工作抓紧解决，并在规定时限内将办理情况向人大常委会报告。为了将这项工作做得更加完满，使代表民意的意见得到更好地落实，区人大常委会办公室和区政府办公室加强了联系沟通，明确各自的职责内容，分别制定了工作流程，并加强了制度的对接和融合，共同把这项工作做好。

3、加强对工作的跟踪监督，保持工作的连续性

过去人大常委会开展工作，或多或少地存在这样一种现象：在开展视察、检查、评议等活动时，虽然指出了存在的问题，提出了相应的意见建议，但因缺乏有力的后续监督机制，使工作的实效未能得到体现。为此，本届以来，徐汇区人大常委会加强了工作跟踪的力度，对已经做过的工作，采取“回头看”、定期督查等跟踪监督措施，在检查之后的一段时期内，组织委员、代表或工作人员，听取有关部门整改情况汇报，或开展实地调查，了解意见建议的落实情况，进行全程监督，确保监督工作的实际效果。常委会深知，完善跟踪监督机制，既是工作的方式方法问题，也是对各方利益表达的态度问题，不仅要善于监督，更要善于抓好落实，只有把二者有机地结合起来，贯穿于人大工作的始终，才能真正做好人大工作，做到让人民群众满意。

二、目前利益表达机制中存在的问题和不足

从理论上讲，通过人大这个平台来完善利益表达机制、扩大公民有序的政治参与，是最具法律权威和制度保障的。近年来各级人大许多创新措施也为更广泛地收集社情民意提供了良好的途径。但在实际操作中，还存在诸多问题和不足，主要表现为以下一些方面：

（一）人大代表的责任意识和公民的民主意识还不够强

在目前的政治参与和利益表达过程中，代表和公民两个层面都存在着民主意识还不够强的情况。从代表的层面看，一些代表对自身的性质和地位存在模糊认识，不能深刻认识人大代表是在国家民主政治生活中发挥重要作用的法定职务，而仅仅把它当作一种等同于劳动模范、先进人物的荣誉称号；部分在单位担任领导职务的代表，常常因为本职工作太忙而不参加代表活动；一些代表即使参加活动，也未能认真履行自己的职责。从公民的层面看，传统中国政治文化中的“官本位”、“权威崇拜”和“与世无争”等政治心理，仍在一定程度上影响着人们的观念和行为，造成公民作为参政主体应有的民主意识的缺失，影响了对民主政治活动的积极合法参与。

（二）法律和制度对于参与和表达过程中的具体内容还需完善

对于人民代表大会制度这一主渠道如何在具体实施中保证公民利益得到有效的表达、公民政治参与的效果得到提高，现有的法律和制度在对某些具体环节上的规定尚缺乏可操作性。例如公民有权参与立法和决策、参与公共政策的制定，但具体对于哪些内容的立法和决策公民可以以何种途径参与，相关的法律和制度都缺乏相应的规范，造成实际操作中不乏随意性。又如，宪法和法律规定人大及其常委会有权决定本行政区域内重大事项，不少地方政府为在公共决策中更多吸收民意，也主动提出重大事项决策前向人大及其常委会汇报，听取人大代表的意见等制度规定。但法律和制度对于到底什么是重大事项，如何确定重大事项的规定却都不够明确，因而在实践中难以正确把握，一些本应由人大常委会决定的事项，事前缺乏有效的沟通，也未提交人大常委会讨论决定，这在一定程度上影响到决策的质量，也影响到公民有序参政和利益表达的实际效果。

（三）政治参与和利益表达的主要渠道功能尚显薄弱

人大作为公民政治参与和利益表达的主要渠道，在政治生活中成为沟通政府与人民群众之间信息的桥梁纽带，发挥着表达、协调、综合公民意愿的举足轻重的作用。但是这条利益表达的纽带在实际政治生活中发挥的功能还显微弱，依然有待进一步强化。主要表现在两个方面：一是人大常委会联系代表的渠道不畅，虽然近年来在探索拓宽联系渠道方面作了不少努力，形式上也有了不少创新，但常委会组成人员深入基层联系群众、联系代表力度依然还显得不够，发挥代表的主体作用也显不够，难以充分收集到来自基层代表和群众的意见和建议。二是人大代表联系选民的渠道不畅。有的代表拘泥于一时一事，不能立足长远为民代言。一些“平民代表”片面地认为，行使职权是领导干部的事，参加活动和联系选民只是一种形式。此外，代表的知政渠道不畅、监督机制不完善等，也成为制约代表作用发挥的关键因素。

三、进一步完善以人大为平台的利益表达机制的意见和建议

和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会，相反，和谐社会应当是一个有能力解决和化解利益冲突、并由此实现利益大体均衡的社会。建立和完善人民群众的利益表达机制，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。充分利用好已有的民主制度，使人民代表大会成为真正反映民意的代表机关，切实尊重和保障人民群众的合法权益和正当诉求，这是构建民主法治、公平正义的和谐社会的重要一环。人民代表大会制度是符合我国国情的根本政治制度，它有很多优越性，但是仍要不断地去完善它。这个完善的过程，就是不断探索、创造、实践、总结的过程。结合我们在人大工作中实践和调研中的思考，提出以下建议：

（一）进一步支持代表依法履行职责，更好地发挥人大代表反映民意的作用

人大代表是国家权力机关的组成人员，在人大了解群众意愿、表达利益诉求、集中群众智慧、实现公民有序政治参与过程中发挥着重要作用。发挥好人大代表的主体作用，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，是人大依法履行各项职责的重要基础。根据市委《关于进一步加强人大工作的若干意见》的精神，区人大常委会要进一步支持、规范、保障代表履行职责。

1、进一步保障代表知情的权利。继续扩大代表在闭会期间对人大工作的参与度，邀请更多的代表参加各类视察、执法检查、评议、调研等活动，认真组织代表参加形势报告、学法讲座和情况通报会。认真研究徐汇人大网站的信息更新，定期提供本区重大工程建设进展、经济运行、财政收支等区政工作情况，通过积极为代表提供多方面的信息，让代表了解区情、了解全局，为代表依法履职、正确行使权力创造条件。

2、进一步畅通联系的渠道。建立各级党政领导干部密切联系代表的制度，继续丰富代表约见区长、政府部门领导等渠道和平台，努力促进代表与政府的联系和沟通，不断畅通与代表和选民的联系渠道，为代表服务选民发挥桥梁作用。常委会组成人员要加强与代表和选民的沟通联系，通过向人大代表述职等方式，自觉接受代表和选民的监督。人大代表也应进一步密切和选民的联系，积极反映社情民意。

3、进一步健全规范代表履职的制度。区人大常委会要通过相应渠道和制度的建立健全，激发代表反映民意的主动性和积极性，支持代表依法履职。如建立代表公示制度，通过人大网站，把代表的姓名、照片、联系方式告知选民，便于选民及时反映情况。建立完善代表述职制度，对于代表履行代表职务，保持与原选区和选民的联系等作出更进一步明确的规定。建立代表履职登记制度，由街道人大代表工作室对代表履职情况进行登记，特别是对提出的议案、批评、建议、意见等进行量化，并向代表所在选区选民或选举单位反馈。此外，对于在闭会期间经常不参加代表活动，不联系选民，审议不发言，长期提不出建议和意见，基本不能发挥作用的代表，由选举单位对其提出批评，如无改进，也可劝其辞去代表职务，从根本上确保代表职务的严肃性。

（二）进一步加强常委会制度建设，更好地发挥人大常委会代表工作机构的作用

区人大常委会要进一步结合本区实际，继续加强制度创新，探索建立有效的社情民意表达机制。

1、要切实改进视察和执法检查方式。坚持小型、分散，将明查与暗访结合起来，尤其是加强暗访工作力度，同时采取随机抽查、问卷调查和开通热线电话等方式。视察检查过程中，要深入实际、深入基层，多与群众沟通，多到第一线察看实情，以了解真实情况，了解人民群众的意见和想法。对于一些与人民群众切身利益密切相关或者社会反响强烈的问题，应当进行连续检查和跟踪监督。

2、要定期研究及时调整工作重点。区人大常委会要定期研究各方利益表达的主要方面和重点内容，将通过各种渠道了解到的社情民意加以分析综合，了解其中矛盾比较集中、反映比较突出或带倾向性、趋势性的问题，以便及时调整下一阶段的工作重点。

3、要积极发动基层提供民意线索。常委会可尝试在一些基层企业，甚至居委会设立信息收集点，落实有关工作人员定期定向联系，并通过电话、来信、网络等多种方式向常委会反馈，让常委会更广泛更及时地了解这些来自基层的呼声。

4、要通过信息反馈来推进民主决策。区人大常委会在今后的工作中，要进一步加强对各方利益表达后的信息反馈，将各种渠道收集上来的分散的民情民意加以认真综合、提炼，形成人大的意见，提供区委和“一府两院”进行重大决策时研究，或依法作出决定权，使反映社情民意的机制和具体工作更具实际意义。

 

课题调研组成员：袁建村 白锦波  明 珉  毕信仁