关于城市化进程中信访维稳工作的回顾及思考

 

关于城市化进程中信访维稳工作的回顾及思考

——以华泾镇为例

华泾镇人大代表组

 

1998年，华泾镇撤乡建镇，加快了推进城市化进程，历经十余年，已取得了阶段性成果，也积累了宝贵的经验。尤其“十一五”以来，根据区委、区政府提出加快推进华泾城市化进程的要求，华泾镇党委、人大、政府认真贯彻、积极落实，努力消除城乡二元结构。但是在城市化的推进过程中，华泾镇不可避免的遇到了一些难点问题，由改革发展所带来的各类矛盾凸显，社会维稳压力骤增，如果不积极予以攻克与解决，将严重制约“十二五”规划“北部提升、南部发展、东西联动”方针的实施，影响镇域和谐稳定。

一、基本情况

“十一五期间”，本镇共受理各类信访2773批（件）次，涉及16898人次。从本镇的信访情况看，主要呈现出以下几个特点：一是信访突出问题主要集中在动拆迁安置补偿和撤制村队农村历史遗留问题上。2011年1至11月，共受理此类信访78批（件）次、涉及1410人次，分别占信访总量43.33%、人次87.09%。二是群体性上访现象突出,但基本上控制在镇域范围以内。据统计，1至11月以来本镇共发生集体访36批次1189人次，占信访总量的20.00%、人次73.44%。历年来，华泾镇域内的群众到市、区政府集访以及进京上访的人次不断减少，没有发生一起影响全局的信访事件，有效地维护了社会的稳定。三是处理难度大。由于华泾镇推进城市化已历经十余年，大规模建设开发积累的矛盾与问题正逐步显现出来，一些历史遗留问题处理难度较大。由改革发展所带来的各类矛盾凸显，社会维稳压力骤增。主要表现为撤制村队、集体资产处置、股份制改革、老宅基改造、行政管理体制改革、基础设施建设、生态环境保护、就业与社会保障等多个方面的突出矛盾与问题。

二、主要做法及成效

（一）领导重视，牵头化解重大疑难矛盾

镇党委、政府的主要领导始终把信访工作作为全镇的重要工作，反复强调做好信访工作的重要性。镇党政领导多次在党委会、书记办公会、镇长办公会上听取信访办的工作情况汇报，对重大疑难信访件、群体性矛盾进行专题研究，牵头化解、积极协调、落实专人办理，形成了一些有效的做法。

一是完善领导接待制。实施了周四领导AB角信访接待制，在网上予以公布，并由镇信访办提前提醒有关领导，确保领导到岗信访接待。多年以来，又实行了周三党代表、周四人大代表参与信访接待制度，收到了较好的效果。尤其是遇到突发性的群体性集访事件，有关领导根据预案要求，及时到场与来访人沟通，解释政策，有效地化解了矛盾。如某村村民连续二天百余人非正常上访镇政府，反映撤制村队有关问题，镇分管领导、相关职能科室迅速到位，认真倾听、耐心细致地进行沟通及政策解释，使来访群众的情绪得到了缓解，在此基础上，进一步要求来访群众选派代表，形成了定期接待沟通机制，将信访矛盾引入规范有序的框架内解决。

二是坚持领导“三访”制。全力推进领导干部定期接访、约访、下访制度，进一步畅通信访渠道，解决好群众关心的热点难点问题。认真开展大接访活动，将接访的时间、地点和形式提前公布，镇党委班子成员以轮流坐班的形式，负责当天的来信来访，认真受理属于本镇职权范围的信访事项，倾听社会各界和广大群众的意见，对接访中群众反映的重要信访问题由领导带头包案解决。实行约见制，对动迁遗留问题、房屋纠偏等突出矛盾，采取由主要领导或分管领导定期约见居民协调沟通的方法，将信访矛盾有效地控制在基层。不断改进工作方法，变群众上访为干部下访，变在办公室研究为现场办公，除正常接待外，镇领导干部经常带案下访，到基层现场办公，解决群众反映的实际问题和合理诉求，具体落实维稳措施。为化解某村村民与某镇级公司的用地矛盾，镇领导多次深入到该村直接与信访人沟通对话，逐一解答所反映的问题，有效降低了非正常群体性上访的再次发生率。

三是落实领导包案制。建立了由镇党政主要领导为组长的信访工作“包案制”领导小组，制定了工作方案。对排查出的重大疑难、久拖未决、重信重访等信访件，在镇党委会、镇长办公会议上进行任务分解，实行党政主要领导和分管领导包案，做到“包接待、包处理、包协调、包督办、包化解”。对小区房屋质量、项目建设等引发的群体性矛盾，镇主要领导牵头与区建委、房地局等有关部门多次协调具体问题，研究落实处置方案，切实做好包案工作。镇信访办做好督促检查及日常工作，建立“包案制”档案，明确包案事项、办理时限，并要求包案人对包案结果签字确认。历年来，镇领导包案解决的信访件全部按照时间节点完成包案任务，成功化解了多起涉及动拆迁、撤制村队等重大群体性矛盾及生活就业问题等个案，有关信访当事人对包案结果基本上表示满意。

（二）明确责任，努力形成信访矛盾化解合力

一是建立信访目标责任制。镇党委、政府在每年的镇信访工作会议上与机关各有关部门、居（村）委和有关责任单位签订《华泾镇信访工作目标责任书》，明确工作责任、工作目标、考核奖励等事项，要求做到“四个不发生”：不发生重大政治事件、不发生重大恶性刑事案件、不发生重大群体性事件、不发生重大安全责任事故。根据《责任书》的要求，镇信访办认真做好督查督办，镇党委、政府结合年终绩效考核对信访工作中出现的推诿、敷衍、拖延或不作为的行为予以责任追究及处罚。

二是健全信访工作网络。在明确责任分工的基础上，形成全镇上下整体配合、齐抓共管的信访工作网络。镇所有基层单位主要领导作为信访工作的第一责任人受理镇信访办交办的信访事项，对群体性上访到镇政府的，遵照“属地管理，分级负责”的原则，及时到镇政府协助做好劝阻、化解工作，必要时书面汇报办理结果。镇机关各部门对涉及的信访事项及时处理，确保信访事项件件有着落，全力以赴配合做好信访突出问题及群体性事件的来访接待工作。镇信访办建立社区单位联席会议制度，通报沟通情况，研究具体问题，联手化解矛盾，形成工作合力。

三是形成突发信访矛盾处理机制。华泾镇综治工作中心成立以来，形成了维稳部门一体化接待处置及办公模式。坚持快速反应、科学应对的原则，制定相关工作预案，整合镇综治办、信访办、司法所、人民调解组织等力量，对重大突发信访事件的预警、控制进行管理和处置，最大限度地控制事态发展，确保发现、报告、指挥、处置等环节的紧密衔接。

（三）强化管理，全面提高信访工作质量和效率

一是规范工作流程。根据《国务院信访条例》及修订后的《上海市信访条例》，镇信访办进一步规范了工作程序和流程，建立了日常工作台帐，制定了信访事项办理情况跟踪表，做好办理情况的跟踪、督办、统计工作，抓好信访事项的网络流转、网上反馈工作，确保信访事项在规定期限内答复。华泾镇的信访事项办理工作在区信访工作绩效考评中多次被评为优秀。

二是加强质量管理。2006年，在专业咨询公司的指导下，华泾镇全面引进《ISO9001：2000国际质量管理体系》，将质量管理理论与信访工作相结合，建立了一套信访质量管理机制，进一步推进了信访信息化，实现了由静态、结果管理向动态、过程管理的转变，信访工作质量和效率有了明显的提高。

三是定期分析研究。密切注意和掌握信访动态，编发《信访动态》，每周汇总信访情况，对可能发生的信访突出问题、群体性上访做出预报提示，对重大疑难信访问题的解决提出建议，为领导决策、制订预案和把握解决问题的时机提供依据，并坚持每月一次进行信访情况分析讨论。镇信访办在调查核实的基础上，所提出的信访建议多为镇领导所采纳。

四是做好节点稳控。坚持排摸与稳控相结合，及时发现掌握可能赴市进京上访的重点人员，做到底数清、情况明、数据实、把握准，采取领导包案、干部下访、派专门工作组、异地办班等方法，较好地完成了对重点对象重要节点的信访稳控工作。

五是加强学习培训。镇机关党支部组织了全体党员、干部群众认真学习《国务院信访条例》及修订后的《上海市信访条例》，切实增强做好信访工作的责任感和使命感。镇信访干部积极参加市、区信访办举办的《信访条例》业务培训，并邀请区信访办为镇机关中层干部进行网上信访处理操作培训，为提高信访工作的规范性、提升工作质量和效率奠定了扎实的基础。

三、几点启示

一是必须深刻认识信访问题存在的客观性，积极化解。信访问题将长期存在，它反映经济社会发展状况和发展过程中的差异性、不平衡性；它反映矛盾运动规律，在改革发展稳定大局中，旧的矛盾消除了，新的矛盾又会产生，在矛盾的化解与产生中推动社会发展进步；它反映价值规律，任何一次信访背后都有利益的搏弈，当前的信访利益搏弈不再是追求一般利益，而是在追求利益的最大化。信访问题的客观存在并且越来越复杂，是构建和谐社会的暗礁，必须要扫除，我们必须以创新的思维和理念去面对，不容回避。

二是必须深刻把握信访工作的规律性，健全机制。信访工作是有规律可循的，必须把握信访工作内在的历史性、综合性、动态性规律，围绕规律辅以制度保障，可以确保信访工作在正确渠道健康运行。比如，初信初访是处访的关键，反应速度快，解决问题及时，信访问题完全可以在早期得到解决。再比如，探索建立健全合理诉求依法化解、重大问题联席化解、复杂疑难问题听证化解、无理诉求教育化解、困难群体帮扶救助化解、共性问题创新化解的体制机制，充分体现信访工作内在的综合性。

三是必须深刻理解信访工作的科学性，以人为本。信访工作一边关系着党和政府的形象，一边关系着群众的利益，是弥补社会制度缺陷、平衡各种利益关系的特殊渠道。坚持以人为本，解决群众合理诉求，维护社会和谐稳定是它最基本的价值定位，整个信访过程是科学应对、科学判断、科学解决的过程。华泾镇建立的信访工作大格局，从村(社区)矛盾纠纷必须事先调解，调解不好逐级代办，到领导值班接处访、主动约访，均把群众利益放在首位，体现了信访工作内在的科学性。

四、存在问题及思考

目前，华泾镇在处置信访突出矛盾中，仍存在因城市建设和城市化进程引发的矛盾持续时间长、在短时期内难以完全化解、政府稳控成本高，少数信访人不遵循法律法规、非正常上访现象屡屡发生，信访工作能力和水平有待于进一步提高等问题。特别是随着城市化水平的提升，大量人口导入，带来的动迁遗留问题，如黄浦区“老三幢”、1296弄动迁安置房屋质量问题，还有一些涉法涉诉问题等，虽不是华泾镇职责范围内可以解决的矛盾，但仍需配合做好对象的稳控工作，牵涉了华泾大部分的工作力量，信访工作面临的任务仍十分艰巨与繁重。

改革创新不仅是这些年信访工作创新局面的动力和源泉，也是破解新时期信访难题的“钥匙”。因此，如何以党的十七大精神为统领，按照科学发展观和构建和谐社会的要求，认真总结经验，精心谋划未来，积极探索和把握做好新时期信访工作的规律、途径和办法，创新工作理念、工作体制、工作方法和工作手段，建立建全与新形势新任务相适应的信访工作长效机制，无疑是站在新的历史起点推进信访工作再上新台阶的关键所在。

1、进一步健全风险评估预警机制，充分考虑群众承受能力，避免因决策不当引发群众信访。推进社会稳定风险评估工作，落实本区《重点建设项目社会稳定风险评估试行办法》和《重大决策社会稳定风险评估试行办法》，在动拆迁、撤制村队和股份制改革中，凡涉及群众利益和社会公众利益的决策及工程项目，要反复论证，努力从源头上避免群体性矛盾的产生，真正做到科学民主依法决策。健全社情民意调查机制，完善公开听证制度，建立利益相关方参与协商机制，确保涉及群众切身利益的重大社会决策出台前或重大工程项目审批前，充分听取群众意见。建立健全社会矛盾预警机制，由镇综治工作中心牵头，开展矛盾纠纷联合排查整治，研究把握新形势下社会矛盾和不稳定因素变化发展规律，定期分析社会稳定形势和矛盾纠纷情况，努力把不稳定因素消除在萌芽状态。

2、进一步健全多元化的矛盾纠纷解决机制，加强联席会议和信访部门的综合协调指导作用，形成做好信访工作的强大合力。在这方面，一是进一步完善联席会议制度，充分发挥各级党委、政府的主导作用，加强组织协调，整合社会管理资源，形成做好信访工作的强大合力；二是多措并举，深化人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解有机衔接，综合运用法律、行政、经济、文化、教育等多种手段，努力形成党委、政府统一领导，综治工作中心牵头协调，职能部门共同参与，社会各界积极支持的大调解工作格局。三是推行大调解流程管理，制定相应的工作制度，推进知名法官进社区指导调解等举措，将三调联动、信访代理、委托人民调解、劳动争议调处、物业纠纷调处等工作机制整合在社区，提高矛盾处置效率。四是研究向律师事务所购买专业化调解服务以及提高调解工作人员能力素质等制度化、规范化的运作机制，保障“大调解”工作体系的健康发展。五是完善信访窗口接待机制，健全党代表、人大代表、镇领导周三、周四接访制度，并做好领导约访、下访和包案工作，加大信访矛盾化解力度，努力做到“一般矛盾不出村（居），疑难矛盾不出镇，矛盾纠纷不上交”，全力维护地区和谐稳定。

3、进一步健全诉前调解机制，坚持多“调”少“判”原则，预防和减少“案结事不了”的涉法信访问题。诉前调解制，是在新形势下对我国调解制度的一种创新。法律虽然是解决矛盾的最终渠道，但不应当成为首选或主要渠道。通过诉前调解一方面可以为群众提供一种低成本的司法救济途径，减少纠纷的诉讼对抗性，以较平和的方式化解矛盾纠纷，另一方面可以防止民事纠纷过早进入司法程序，减少审判工作量，也尽可能减少日后出现“案结事不了”的隐患，缓解诉讼压力和信访压力，尤其是在诉讼案件剧增和信访压力加大的今天，无疑是一个良好的选择方向。因此，要充分发挥基层人民调解组织的作用，健全诉前调解机制，通过政府购买服务等多种途径，充实专职人民调解员队伍，吸收社区内有条件的退休政法干警、法学教育工作者及有调解经验的人士加入基层人民调解组织。前移矛盾化解关口，对于敏感性纠纷、群体性纠纷、矛盾激化纠纷，尤其是涉及面广泛、影响社会稳定的动拆迁矛盾、撤制村队矛盾，以及虽符合起诉条件但现阶段不宜通过诉讼程序解决的纠纷，更多地将其纳入诉前调解程序，利用诉前调解的优势，使特殊矛盾能快速有效地平息在萌芽状态。

4、进一步健全信访信息分析机制，充分发挥“第二研究室”作用，当好党委、政府决策的参谋助手。一是健全完善多层次、全方位的信息报送网络，进一步畅通信息传递渠道。要按照及时准确、全面、高效的要求，认真做好信息报送工作，为领导和上级部门及时了解全局、指导工作提供第一手资料。二是健全完善信息报告制度，及时、准确、全面、有效地报送信息。要对报送的主体、内容、原则、对象和范围、方式、时限、要求等方面作出明确规定，涉及可能引发大规模集体上访和群体性事件的苗头性、倾向性问题的信息，必须按规定及时报告并超前做好工作，不得迟报、漏报和瞒报。三是注重信访信息资源综合开发利用，进一步增强信访工作的预见性和针对性。要着力提高分析研判水平，善于对宏观情况进行分析和观测，善于对零散的、无序的、孤立的信访信息进行深入研究分析和综合开发，善于从大量的群众来信来访中发现那些可能引发大规模集体上访和群体性事件的苗头性信息，并及时向领导机关提供有情况、有分析、有建议的专题调研报告，提高为党委政府科学决策做好参谋的服务水平，真正发挥信访部门“第二研究室”的作用。