关于徐汇区“城中村”管理机制的调研报告

关于徐汇区“城中村”管理机制的调研报告^[1]

 

伴随着城市化进程的加快，城市空间向农村蔓延，城市周边的农村在短时期内被纳入城市版图。原农村集体成员聚居于原村落或原村落演变成的居民区，它不同于城市、又不同于农村，这种居住点通常称为“城中村”。因为土地制度的特殊原因，中国的“城中村”与其它国家都不相同；同时，城市建设不断发展，必然会有更多新的“城中村”出现。所以，如何解决城市化进程中的“城中村”问题，是一项长期而艰巨的历史任务。市人大代表徐汇代表组立足徐汇、着眼全市，对本区城市化进程中出现的这一现象进行调研，希望能够在城市化进程继续推进的情况下，为徐汇区、兄弟区县及全市提供借鉴和参考。

一、徐汇区目前“城中村”的基本情况

徐汇区目前有“城中村”24个，原来都属华泾镇管辖。8个“城中村”处于华泾镇范围内，已经完成撤制村队工作；16个“城中村”分布在田林、长桥、虹梅、康健、凌云、龙华、漕河泾7个街道（即下文所称“一地两管”）。

（一）“城中村”的土地性质

目前，共有18个“城中村”的集体所有制土地已经完成征用但未拆迁，面积共计587781平方米。6个“城中村”为集体所有制土地，面积共计136982平方米，其中的张家园处于漕河泾街道。

（二）“城中村”的行政管理机制

2004年，区政府下发了《关于加强和改善“一地两管”地区管理的若干意见（徐府发〔2004〕37号）》（以下简称“37号文”），在“城中村”地区建立了属地管理、责任分担的管理机制。主要针对分布在7个街道的16个“城中村”的行政管理工作进行规范，规定了行政管理的属地原则：相关街道负责日常管理工作，重点做好社会治安、市容环卫、消防安全、食品安全几个方面的整治管理；华泾镇负责农村集体资产处置和原农村遗留但需华泾镇解决的问题；区相关职能部门按照各自职责，配合街道做好各项管理工作。

（三）“城中村”的财力分享

“城中村”产生的财税收入，主要来自于其集体资产投资建成的园区和个别企业。如目前在虹梅、康健、漕河泾、长桥、田林5个街道，已经建成园区11个，建筑面积为926432平方米，申报投资总额14.49亿元，实际发生投资25.79亿元。这部分财税收入占华泾镇财政收入的70%以上。

“37号文”确定了“一地两管”地区的管理整治费用街道与华泾镇分担、企业税收分享等制度，对优化“城中村”管理环境起到了积极作用。近五年来，华泾镇累计改造农村老宅基14.4万平方米，全镇完成撤制村队工作。相关街道和华泾镇年平均投入近800万元用于增补消防、防汛、防台设施，路面保洁、垃圾清理、墙面修葺等工作，并定期开展治安、消防、食品安全等专项整治。

二、目前“城中村”管理机制存在的问题和难点

（一）土地性质方面的法律问题

《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》也作了同样的规定。

《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》中要求“形成‘中心城-新城（含县城，下同）-中心镇-集镇’组成的多层次的城镇体系”，“中心城”是指“以外环线以内地区作为中心城范围”。徐汇区作为上海传统的中心城区，很难称之为“城市郊区”。华泾镇事实上已经不存在“村”的概念，其原来管辖的村落都转型为城市居民委员会；华泾作为“镇”的行政区划还将继续存在一段时期。“城市”与“城市郊区”的概念如何确定，它们之间如何界定？这成为一个重要的问题。个别“城中村”土地的集体所有制性质，从法律上讲也难以说是合法的。

（二）“城中村”的行政管理服务问题

在目前管理体制下，“城中村”地区社会面总体稳定，但在消防安全、市容环境、社会治安等方面仍存在大量薄弱环节。究其原因：

1、基础设施落后。多数“城中村”规划建设滞后，基础设施不全。社区规划、消防设施、道路管网、排水排污、垃圾处理等基本上保留着农村的自然、自治、自给状况，与周边区域形成鲜明对比，甚至格格不入。

2、人口构成复杂。多数“城中村”人口急剧膨胀，出租和居住情况复杂，以外来人员和本市低收入户籍人口为主，尤其居住了相当数量的环卫工人、菜贩、拾荒者等低收入外来人群，当地居民与外来人员人口呈现“倒挂”现象。

各街镇“城中村”居住人员情况表

3、生活环境脏乱。“城中村”中常见垃圾乱扔、电线乱拉、车辆乱停乱放；房屋往往一房多用，既居住又作为店铺，既是作坊又是销售点；空地种菜、养鸡、搭棚、堆物较为常见，有的甚至真的成为“鸡犬相闻”的村庄。

4、违法现象普遍。有的“城中村”虽地处闹市，周边高楼林立，“村里”却违法搭建情况严重，室内违法分隔间断普遍，导致大部分“城中村”如同“迷宫”，通行能力很差；各类无证无照经营如无证行医、非法劳务中介等等现象多见；存在较多违法甚至犯罪行为。

以上几点原因综合影响下，导致“城中村”居住区域各项管理措施缺失或难以落实到位，消防安全、汛期安全、食品安全、卫生安全、治安等方面的问题都成为“城中村”短期内难以根除的顽症。

（三）“城中村”财力分享的问题

如上所述，对街道来说，“城中村”的管理工作难度大、成效不明显，甚至是一项随时可能发生危险、却不出成绩的工作，但又需要持续不断地投入。个别街道管辖的“城中村”甚至只有投入没有产出。与之相反，“城中村”的绝大部分收益由于历史原因都归属华泾镇。“37号文”所确定的财力分享原则，因为经济情况变化较大，如列举的企业已经关停，已经不符合目前形势，有的街道对此颇有意见。

三、建议和对策

（一）关于土地所有权的建议

随着城市市区范围的不断扩大，相当数量的郊区农村集体所有制土地被征用或将被征用。这种征用不可能是一次性的，而是在一定阶段内分片分块征用，难免留下一些未被征用的土地。按照法律规定，集体所有的土地只能通过因公共利益需要而征用的方式变为国有。但城市化过程中，城市扩展用地并非是“公共利益”用地，这就难免造成未被征用的土地中，有一些仍由农民集体或者原集体成员所有，或者由城市集体所有制单位使用。

必须明确的是，按照现行法律规定，城市中不存在集体所有制土地，土地所有权也不能够成为集体所有制公司的财产。因此，必须明确城市、城市郊区的具体概念，对城市中的集体所有土地经过法定程序变为国有，才能够避免城市化过程中政府规划的违宪之处。

（二）“城中村”的管理机制的相关建议

对城市的运行和管理来说，“城中村”是一把悬在头顶的达摩克利斯之剑。由于基础设施过于落后，其根本解决途径只能是通过拆迁改造，实现彻底更新。政府需要把“城中村”的综合改造作为城区整体发展规划的重要内容，在充分考虑为低收入群体提供住房服务的基础上，整合各相关部门资源，制定计划，细化措施，整体统筹形态改造、产业布局和功能提升，全面提高“城中村”地区城市化水平。这涉及到详细科学的规划、大量的资金，需要居民的支持配合，也需要较长的时间。

在改造过渡期内，建议健全完善各部门的联勤联动综合管理机制，以属地化管理为原则，由属地街道统筹协调，公安牵头，城管、工商、食药监等执法部门联手综合整治，有效控制和化解各种公共安全风险，确保基本公共服务延伸覆盖，确保居民生活稳定有序。目前需要作到：1、因地制宜，有针对性地增配改造消防设施；2、努力控制和减少违章违法建筑；3、加强供水、电力、通信等基础设施管网的检修维护，做好防台防汛工作；4、抓好无证无照非法经营的管理，全方位作好卫生清洁工作；5、注重人防、物防、技防手段的综合运用，强化实有信息登记、居住地服务管理和突出问题排查整治，推进“实有人口、实有房屋、实有单位”管理全覆盖；6、探索建立居委会或“城中村”管理委员会，推进基层自治，引导居民自我管理、自我服务，提升自救、互助能力；7、以社区“三中心”延伸服务为依托，为居民提供居住证办理、劳动就业、医疗卫生、纠纷调解、公共文化配送等基本公共服务。

（三）财力分享的建议

为辖区内居民和企业提供公共服务，是政府及相关部门的法定职责，它不能以企业利润是否留在本街道为判断依据。因向辖区内居民和企业提供公共服务而产生的各项费用，也应由属地街道予以保障，并纳入预算管理。

在强化企业“属地服务”原则的同时，应当建立“保障存量、分享增量”的资源共享机制，对今后新增的集体资产投资产生的效益按合理比例分享，推动华泾镇与属地街道加强联动、贴近企业、协同服务，进一步形成招商、稳商、兴商工作的合力。