关于本区贯彻《上海市养犬管理条例》情况的调研报告
日期： 2012-12-04
关于本区贯彻《上海市养犬管理条例》情况的调研报告
根据市人大常委会的要求，徐汇区人大常委会参加上下联动，对本区贯彻实施《上海市养犬管理条例》（以下简称《条例》）情况开展调研，现将情况报告如下：
一、调研工作概况
本次调研活动，由区人大常委会副主任袁建村牵头，由内务司法工委、城建环保工委组成调研组，内务司法工委主
二、本区贯彻《条例》的基本情况
（一）注重宣传，提高法律意识
政府管理部门组织执法管理人员进行学习培训，提高法律意识和管理服务能力；在办事大厅悬挂《上海市文明、规范养犬告知书》，加强对养犬人的宣传。社区（街道）、居委会也通过在小区张贴告知书、板报等方式，进行宣传教育，如斜土社区（街道）发动居民开展文明养犬标准大讨论、凌云社区（街道）的“绿主妇、我当家”志愿者队伍逐户上门沟通解决养犬问题等，都取得了良好的效果。
管理部门与社区居民的共识是：《条例》施行后，为犬只办证、免疫的数量明显上升，2011年5月至11月底办证数量上升2.6倍。市民外出遛犬时，配备牵引带、及时处理犬只粪便的情况有明显改善。
（二）厘清职责，落实管理队伍
按照法律规定，明确了区公安分局、城管执法局、工商局、动物卫生监督所、物业、居委会等责任主体的权利和义务。各相关主体之间的管理职责相对明确。如作为主管机关，区公安分局明确由治安支队负责养犬管理工作，设置1名养犬专管员和6名外聘人员；每个派出所明确一名专管人员负责管辖区域内的养犬管理与服务工作。
（三）加强管理，促进依法养犬
区公安分局加强办证服务工作，严格按照法律规定降低收费标准；安排专管人员24小时值班负责收容流浪犬，注意共同协作调处养犬导致的邻里纠纷。城管执法局注意加强重点地区、重点时段的不文明遛犬现象的管理。动物卫生监督所加强了定期监督、检查免疫点、宠物诊疗机构的有关工作。
据统计，2011年5月至
三、贯彻《条例》的难点、问题及不足
调研组通过查询书面意见、信访件，召开座谈会，了解人大代表、政府部门、社区组织、社区居民的意见和建议，总结在贯彻《条例》过程中遇到的难点、问题和不足如下：
（一）养犬人对《条例》的贯彻落实意识不强
遛犬不带牵引带、放任犬只随地大小便不加处理、犬吠扰民，是目前反映集中的问题。养犬不办证、不免疫情况较为普遍。管理部门掌握的数据表明，办证与免疫犬只比例不足50%；社区居民反映，较为高档的商品住宅小区，犬只办证率可达到70%左右，老旧小区、来沪人员集中的小区，个案数据为69条犬只有16条办理了证件，仅占23%。一些养犬户饲养犬只数量超法定标准的情况也不少见。
（二）市民对管理部门执行《条例》的行为不满意
管理部门尤其是犬只收容部门反映，对流浪犬的收容，市民通常抱有两种截然相反的态度：部分市民认为影响人身安全、强烈要求收容犬只；部分市民以爱护动物为由，反对收容甚至以漫骂、嘲讽等方式妨碍执法。
较多市民认为，政府部门的管理和服务职能有待于进一步加强，免疫、办证之后缺乏进一步的服务，办证与不办证没有太大区别，阻碍了免疫率和办证率的提高。免疫点和有资质的兽医过少、办证免疫多次往返不便，也造成一些养犬人不愿办理。
（三）相关管理部门管理、执法力度还不到位
社区居民反映，相关管理部门对部分难以管理到位的不文明养犬行为存在畏难现象，导致部分违反法律规定的不文明养犬现象较为普遍，如对未免疫、未办证行为的管理不到位，上街不带牵引带和狗口罩、粪便不随时处理等不文明遛犬的现象得不到有效控制，对流浪犬只等投诉的处理也不够及时。
管理部门解释，市民遛犬时间多集中于清晨、傍晚，处于流动状态，多数不随身携带有效证件和钱款，难以进行处罚；有些养犬人过于宠爱犬只，对依法进行的管理行为抱有强烈的抗拒心理。同时，由于队伍力量配备不足、收容车辆少、器具不实用、市犬只收容所只有一处且路途较远和流浪犬只流动性强等原因，只能优先考虑重点地区的犬只收容工作。
（四）《条例》对部分不文明养犬情况缺乏执行力
犬吠扰民没有法定标准，没有可掌握的规律，执法人员难以固定证据。犬只死亡后的处理情况难以有效掌握，部分死亡犬只被主人私自掩埋。所养犬只三个月内不免疫接种即给予处罚条款难以实施，相当数量犬只不在狗场销售而是自行赠送亲友。城市化地区“每户限养一条”的规定没有强制措施予以保障，难以执行到位。
四、贯彻《条例》的意见和建议
调研组、管理部门、社区居民（包括养犬和不养犬两方）的共识是：由不允许养犬到限制养犬、到尊重养犬，是文明进步的表现。养犬人依法、文明的养犬行为，应当得到尊重。《条例》限制的不是养犬行为，而是旨在引导文明养犬，保护养犬、不养犬人双方的合法权益，维护公民的人身财产安全和社会秩序。
（一）进一步加强宣传力度，促进文明养犬
各方认同，犬如其主。犬只的行为，与养犬人的文明教化息息相关。因此，不断提升养犬人的文明素质，是贯彻《条例》的治根之策。建议进一步加强宣传力度，使文明养犬意识广泛知晓、深入人心。充分发挥管理部门的作用，对前来办事的市民进行培训，指导他们明晓自身权利、义务，知道如何依法行事。社区（街道）及群众自治组织，要积极组织、支持、倡导文明养犬行为，通过组织志愿者队伍、开展群众容易接受并主动参与的宣传活动，推动形成自觉、自愿的文明养犬氛围。
（二）进一步强化依法管理，合力推进《条例》贯彻落实
《条例》的主旨之一，是提升犬只的免疫率、办证率和养犬的文明程度，控制犬只伤人、扰民的现象。相关部门要通过加强队伍力量、强化管理、完善服务，改变“办证不办证一个样”的现状，以严格执法实现“不办证”吃亏，以有效服务保障“办证”受益，并逐步实现犬只的狂犬病免疫接种与养犬登记、年检在同一场所办理，方便当事人为犬只办理免疫、登记和年检手续。
针对实践中的问题，如动物卫生监督所难以掌握未免疫犬只的数量与情况，公安分局难以掌握免疫犬只情况，居委会掌握情况但没有执法权限，行政管理部门、社区单位、自治组织要积极沟通，形成合力，互通情况，保证管理、服务到位。同时建议市相关部门合理规划、增加犬只收容场所，方便就近送达。
（三）进一步完善《条例》内容或细则，增强可操作性
针对城市化地区“每户限养一条”等只有行为模式的规定，进一步补充相关的法律后果；针对犬吠扰民等只有定性、没有定量的规定，进一步出台具有可操作性的标准，使执法行为有法律法规的支撑。