关于市、区人大代表联系社区活动的若干思考

关于市、区人大代表联系社区活动的若干思考

 

从2013年4月起，上海市人大工作研究会以“市、区人大代表联系社区活动”为课题，组织开展专项调查研究。为期3个多月的调研，以包括浦东、黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦、宝山、嘉定、金山、奉贤、青浦等在内的14个区县为调研对象，同时，作为点上研究，课题组还选择了徐汇区的徐家汇、天平、湖南、斜土、枫林、长桥、凌云、康健、田林、虹梅、龙华、漕河泾、华泾等13个街镇，分别发出调查问卷，召开座谈会，对全市开展市、区人大代表联系社区活动的基本情况作了较为全面的了解。

2010年，市委下发《关于市、区县党代表大会代表、人大代表联系社区工作方案》（以下简称《联系社区工作方案》），从指导思想、工作原则、工作方法和工作保障等方面对代表联系社区活动作出了规定。至此，全市全面推开“两代表”联系社区活动，通过3年来的实践，为进一步密切代表与群众关系、发挥主体作用打下了良好的基础。今年6月，上海市人大常委会主任殷一璀在黄浦区参加代表联系社区活动时指出，代表联系社区制度能够“零距离”听取社区居民真实想法，了解基层实际情况，有利于通达民情、反映社情民意。当前形势下，要进一步开展市、区人大代表联系社区活动，改进联系方式，不断提高人大履职水平。[1]

一、本市开展市、区人大代表联系社区活动的基本成效

《联系社区工作方案》将市、区人大代表联系社区活动作为一项制度确定下来，指导市、区及乡镇人大开展代表联系社区工作。在实践过程中，各级人大也结合各自的特点，不断探索丰富相关的工作机制，使这项制度得到了长足发展。总体而言，3年多来本市开展市、区人大代表联系社区活动取得了以下几方面的成效：

（一）开辟了“民有所呼、我有所应”的沟通渠道，拉近了党和政府与人民群众的距离

按照《联系社区工作方案》的要求，全市1.3万多名各级党代表、人大代表与全市两百多个街道乡镇的五千多个居（村）开展结对联系，做到每位代表都联系一个居（村）委、每个居（村）委都有代表联系，实现了“全覆盖网络”。据统计，从2010年5月至2013年6月，全市各区县人大共开展集中联系社区94次，参加代表24871人次。通过代表联系社区活动，开辟了一条密切联系群众、直接倾听人民呼声、反映百姓心声、了解社情民意的“重要通道”，实现了与人民群众的“零距离”接触。全市各级党代表、人大代表正成为越来越重要的“民意直通车”，成为组织、宣传、服务群众，依法履职、推进民主政治建设的模范，也为进一步汇集民情民意、集中人民智慧、促进上海的和谐发展起到了积极作用。

 

表一：2010年以来本市各区县开展代表联系社区活动情况一览

 

区  县	次  数	人  数
浦  东	10	3593
黄  浦	6	2000
徐  汇	6	1552
长  宁	7	1400
静  安	6	2000
普  陀	6	1360
闸  北	6	1000
虹  口	6	1460
杨  浦	12	4000
宝  山	6	1550
嘉  定	5	1050
金  山	6	1550
奉  贤	7	1400
青  浦	5	956
合  计	94	24871

 

（二）拓展了人大代表工作的方法，有利于代表更好地了解和反映民意，履行法定职责

人大代表依法履职的前提是知情知政，而要知情知政就必须深入基层，了解群众的所急所盼、所忧所虑，通过人大代表联系社区的方式来汇集民情民意，按照最广大人民群众的意见来行使国家权力，想人民群众之所想,急人民群众之所急,解人民群众之所需，代表的主体作用才能得到充分发挥，人大制度的价值才能够得到实现。《联系社区工作方案》实施3年多来，除了规定的重大时间节点、特定主题的集中联系方式之外，各区县人大根据自己不同的情况，发展丰富了联系社区活动的形式和内涵，探索形成了各具特色的工作机制，也为进一步深化人大代表工作的机制，探寻更有效的工作方法提供了重要的实践基础。

近几年，在坚持集中联系的基础上，各区县街道（社区）人大代表联络室组织代表开展联系活动正日益显现出小型化、分散型的特征。街镇的自主性正在不断增强，方式方法的灵活性和多元化的特点在不断显现，而代表利用自身专业为社区提供服务的优势也更加明显。

表二：2010年以来徐汇区各街镇开展代表联系社区活动情况一览

 

街  镇	次数	人数
徐家汇	6	120
天  平	72	516
湖  南	未统计	未统计
斜  土	6	112
枫  林	10	164
长  桥	7	140
凌  云	11	210
康  健	38	200
田  林	24	300
虹  梅	12	202
龙  华	6	120
漕河泾	未统计	未统计
华  泾	6	190
总  计	198	2274

 

 

（三）解决了一批老百姓反映的热点难点问题，得到了人民群众的认可

3年多的代表联系社区活动实践过程中，代表们积极履职，反映老百姓亟待解决的急难愁问题，督促相关部门办理解决。如2010年，徐汇区围绕平安办博、促进社区和谐、编制“十二五”规划等主题，两次集中开展市人大代表进社区活动，针对群众提出的涉及办好世博会、城市建设和管理、社会建设和管理、精神文明建设、党的建设等多个方面的2000多条意见建议，通过建立市、区县分级处理机制，推动政府及有关部门积极解决相关问题，落实具体意见的分办，进一步夯实了工作基础。

调查问卷反映，从联系活动中收集到的意见建议分类看，城市建设管理、社会建设和居民区事务分列前三位，这表明当前社区居民的主要关注点还是集中在与之切身利益相关的民生问题上。

对于收集到意见和建议的解决层面，调查表明，市级、区级、街镇三个层面是解决意见和建议的主要平台，对居民区自己能够解决的问题，一般都由居委会当场解答或者不提交。由此可见，建立市、区、街镇三级联动的意见与建议的解决机制，已经成为当前代表联系社区活动工作取得实效的重要保障。

总体来说，市、区人大代表代表联系社区这一形式被实践证明是有成效的，作为一项工作制度，它也受到了人民群众的认可和欢迎，有必要继续坚持、完善并进一步创新发展。

 

二、当前人大代表联系社区实践中面临的问题

作为一项创新举措，人大代表深入社区，倾听群众呼声、反映社情民意，受到了人民群众的欢迎。但从实践看，这项制度需要长期坚持下去并取得更好的实效，目前还存在一些需要改进的问题。

（一）对代表联系社区活动的认识需要再提高

作为表达、平衡、协调社会利益的重要平台，人大及其常委会的作用发挥需要通过多种途径得以实现，而人大代表联系社区就是其中很重要的方式。但目前对于代表联系社区活动的深刻意义的认识还比较肤浅，主要表现为：

一是从代表角度，还存在一种“被动心态”，认为只要参加一次组织安排的活动，坐着听听，较少有主动意识，因为事先了解准备工作也不够充分，在与群众的联系活动中互动不够。

二是从职能部门角度，由于缺乏相应的工作流程和责任机制，目前对于联系活动中所收集到的意见引起相关部门的重视程度还不够，解决的力度也不大，少数机关仍然存在推诿、拖拉，存在一种“两头热，中间冷”的状况，即区人大、选民十分重视联系活动，而职能部门则对此态度相对冷淡。这也直接影响到联系活动的实效。

三是在选民之中，对于联系活动这一形式是欢迎的，对活动效果的期望值也很高，迫切希望通过联系活动解决实际问题。有的时候选民所反映的意见和要求比较高，甚至是不切合实际的。而当有些社区事务需要选民支持配合时，又往往会受到阻碍。还存在“只想保障权利，不愿承担责任”的问题。

（二）代表联系社区活动的方法和内容需要再创新

不可否认，始于世博会召开之际的代表联系社区制度，确实能在重要节点、重大活动召开之前，较好地发挥我党“集中力量办大事”的政治优势，实地了解百姓需求。但随着民主法治进程的不断推进，这项活动也的确需要在方法、内容上有所创新。

一方面，人民群众的利益诉求需要更多表达的渠道，老百姓更关心的是切实解决实际问题，希望能在日常生活中与人大代表保持更经常性的联系，有需要时能找得到代表，随时反映问题。这样一来，大规模、运动式的联系模式显然不能满足这种需求。

另一方面，代表的兼职性，造成其时间、精力有限，与选民之间面临着缺乏联系的尴尬现实，每年两次的集中联系活动，未必能保证代表人人都参与。部分代表由于本职工作不在社区，对社区情况缺乏足够的了解，再加上联系社区工作尚缺具体的操作程序，造成一些代表不能联系社区。另外，来自不同领域的代表对于如何做群众工作并不都十分擅长，尽管有意愿但缺少方法，造成一些代表不敢联系社区。基于上述这些理由，代表联系社区的方式亟待进一步完善、改进。

此外，目前代表联系社区活动在形式上主要是座谈、通报等，尚显单一，内容也主要为收集选民的意见建议，还比较局限，仍有待于进一步拓展。

（三）代表联系社区活动的工作机制需要再完善

市、区人大代表联系社区活动开展三年以来，除了每年在集中活动之前市里下达统一要求外，几乎没有全市层面的总结会和经验交流会，推广一些好的经验做法，提供全市各区县参考借鉴。而对于这项活动开展过程中的相应工作机制方面，有关方面的考虑则更显得粗浅。如工作原则、职责任务、准备工作、活动方式、宣传辅助、意见收集办理、反馈流程等等，对于这些具体要求由于缺少相对统一固定的机制，导致各区县的联系活动效果不均衡。以往代表联系社区的实践中，选民所反映的意见和建议办理情况不尽如人意，也直接影响了联系活动的实效。有的选民提出的意见要求过高，或因政策和历史原因，尽管该意见被反复提出，但解决条件尚不成熟。有时候，由于缺乏一定的分类机制，选民提出的意见建议无法传递到相应的责任部门。还有时，由于缺乏责任和约束机制，相关部门对于联系活动中反映的问题重视程度和办理情况不均衡。对联系活动所反映问题的反馈机制不健全，尤其对于无法解决的问题，如何向选民作出解释，还缺少规范。这些机制性的问题不解决，也会影响到联系活动的实效。

三、对进一步加强联系活动的思考

（一）加强宣传培训，深化对代表联系社区的认识

党的十八大指出，要健全权力运行制约和监督体系，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。人大代表联系社区活动，正是为了保障上述这些权利，更好地贯彻落实十八大精神。因此，一方面要加强宣传，让广大代表深刻了解联系社区活动的重要意义，从而自觉自愿地投身其中，“零距离”听取居民真实想法，了解基层实际情况，为百姓排忧解难的同时，也进一步督促政府更好地改进工作。另一方面，也要进一步深化对代表的履职培训。从更细致的角度入手做好组织工作，激发代表的动力、活力、能力。如向代表明确联系活动的具体要求，引导代表提前做足功课，事先排摸联系点的相关情况，与相关职能部门加强联动，做些准备工作，以便于联系活动开展起来能多些与居民的互动，使得联系活动的针对性和实效性更强。

（二）服务重心下沉，为代表联系社区提供服务保障

代表联系社区作为一项制度化、经常性的工作要坚持下去，背后需要一定的专业力量支持，来为代表履职助力。这股力量，就是为代表履职提供支撑的代表工作机构。目前要为代表联系社区提供服务保障，一是需要进一步规范社区（街道）人大代表联络室建设。为人大代表在闭会期间履职发挥积极作用，具体而言，就是要进一步细化社区（街道）代表联络室的功能定位、工作要求、考核制度、人员队伍等具体要求。从年初的活动计划，到组织落实，到其中具体细节的安排等，都需要发挥街道联络室工作人员的作用，起到规划设计、组织协调、参谋助手、勤务助理等作用。二是要完善联系网络，进一步重心下沉，在居民区设立人大代表联系点。建立人大代表与居民区定点联系网络，设置联络员，陪同代表联系社区，对涉及居民区层面的问题当场向居民做解答，公开联系方式，设置代表信箱，随时收集居民意见并向代表反映，为代表联系社区提供更加多样、细致的服务。人大常委会要听取代表联系社区制度执行情况的报告，听取相关部门收集到意见办理情况的报告。三是要积极为代表履职创造条件，通过走访、结对联系等方式，加强与代表及其所在单位的进一步沟通，传递信息、增进感情，更好地激发起代表的履职动力。

（三）总结固化经验，进一步丰富代表联系社区的形式和内容

代表联系社区活动开展3年多来，各区县在实践中也形成了各自独特的方法和特点，建议市人大在全市层面召开一些经验交流和推广会，总结近年来开展人大代表联系社区活动的实践，进一步提炼、总结，固定一些规范性的做法，指导全市的人大代表联系社区工作。如对代表集中联系社区活动提出量化的要求，通过代表书面意见渠道让联系活动的相关建议“进程序”，人大常委会不定期听取代表联系社区情况报告以及相关部门办理代表联系社区的意见情况的报告等。同时，还要在丰富联系活动的形式和内容上下功夫。一方面，集中联系仍然是重要方式，要注重“抓节点”。比如每年两次大规模集中下选区，听取选民意见建议；重大节点会议活动的精神传达、通报等。另一方面，在集中联系的基础上，以各街镇为主的分散联系活动，要注重“抓特色”，结合代表专业特长，为居民提供各类知识讲座、政策咨询、法律服务等，经常性开展联系活动，密切代表与选民之间的联系和沟通。此外，还可以通过开设代表信箱、网上沟通等办法，进一步拓展代表与选民联系的途径，畅通社情民意的反映渠道，实现联系活动的经常化、信息化。

（四）健全工作机制，形成代表联系社区意见建议的收集、传递、办理、反馈闭合回路

一是要对联系活动中选民意见进行分类梳理，归口传递。对居民区能直接解决的，由居民区联络员直接处理；涉及信访或涉诉事项的，由联络员协助代表引导居民走相应的救济途径；涉及街道层面的，由居民联络员向街道代表联络室反映研处；涉及区级层面的，视具体情况，可由人大代表以书面意见形式提出，督促部门办理；涉及市级层面的，由街道联络室或区人大人事代表工委协调市人大代表进行“接力传递”，向市有关部门提出。二是要建立代表联系社区活动的意见流转程序，落实承办责任。将联系活动收集到的意见转化为人大代表书面意见，进入法定办理流程。对居民反复提出的问题，由区人大协调相应职能部门召开督办协调会，现场集中解答、办理。三是要落实反馈制度，提升联系活动实效。要明确反馈主体，由居民区联络员或代表本人直接向提出意见建议的选民反馈，推动意见落实。对因政策或历史原因无法解决的，向居民做好解释工作。

作为一项年轻的制度，市、区人大代表联系社区活动在三年实践中所显现的积极作用不可忽视，但同时，由于种种原因，该制度的优势尚未完全发挥到位。坚持完善和不断深化这项工作，使之真正成为社情民意的表达渠道、代表履职的重要方式以及政府推动工作的重要动力，还需要市、区两级人大和政府各方面共同作出努力。

 

（本文为上海市人大工作研究会调研课题    执笔：明珉  毕信仁）