加强市区联动 做好新形势下的人大工作

 

围绕“一条主线” 做实“三个层面”

加强市区联动  做好新形势下的人大工作

徐汇区人大常委会

 

“一条主线”：即深入学习、深刻领会、切实贯彻党的十八大精神，坚持人民主体地位，更好地保障和发展人民民主权利。党的十八大报告强调“人民民主是社会主义的生命,坚持国家一切权力属于人民”，对坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革作出新部署，也对人大工作提出了更高的要求。学习好、贯彻好、落实好党的十八大精神，是所有人大工作者深刻认识世情国情党情发生的新变化、深入理解人民代表大会制度、深入研究新形势下人大工作方法的宝贵契机和有力抓手，是新时期做好人大工作的首要任务和重要前提，更是所有人大工作者义不容辞的共同责任。开展市、区两级人大工作联动，是贯彻落实党的十八大精神的一项重要实践，既有助于市级人大了解基层真实情况，及时调整政策、修订法规；又有助于区级人大发扬根植于群众的优势，及时向上反映民意，为科学、民主决策提供基础；更有助于市、区两级人大在大事上凝心、在关键处聚力，彼此间形成更为良好的互动和合作。同时，也只有通过市、区两级人大的紧密联动，才能以党的十八大精神指导人大各项工作，为坚持和完善人民代表大会制度作出新贡献。

我们认为，围绕这条主线的联动，应当落实在“制”、“法”、“事”三个层面。具体而言，即要联手推动制度建设、法治建设、民生和社会建设。

一、在制度层面的联动，关键在于如何真正使党的领导、人民当家作主和依法治国达到有机统一，从而以思想为引领、用制度作保障，不断推进中国特色社会主义事业。

党的十八大提出，全党要坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。这“三个自信”，是夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝。增强“三个自信”，关键在于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

“三者有机统一”的内涵十分深刻，需要我们加深理解、准确把握。首先，三者是实践的统一。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，必须牢牢抓住坚持和完善人民代表大会制度这一重要的实践环节，在支持人民当家作主和依法治国实践中不断提高党的执政水平。第二，三者是积极的统一。它们具有同样的目标，都是为了在党的领导下，通过科学合理的法律安排和制度运行，保证人民当家作主的过程，保障各项民主权利的实现。基于这种目标的一致性，三者才能发挥各自主观能动性，相互融合、相互支撑、相互促进。第三，三者是动态的统一。社会转型大背景下，党的领导、人民当家作主和依法治国的具体内容必然会随实践发展而变化，因而它们的统一也是动态发展的，以“否定之否定”的规律，在循环往复中不断调整，逐步朝着民主和法治的目标靠近。第四，三者是渗透的统一。党的领导体现了人民的意志，人民当家作主是依法治国的根本价值取向，依法治国是坚持党的领导和人民当家作主的重要途径和手段。三者你中有我、我中有你，渗透于社会主义民主政治发展全过程。第五，三者是辩证的统一。它们之间并非天然统一，矛盾和差别客观存在，必然会经历碰撞和磨合，最终使党的主张经过法定程序成为国家意志，成为全社会遵循的社会行为规范和准则，成为人民群众共同的自觉行动。第六，三者是分层的统一。三者统一在不同层面表现形式会不同。层级越高，越侧重于把党的领导和人民当家作主统一于宏观法律的制定和监督各级国家机关的贯彻执行；而越到基层，则越多侧重于在本行政区域内落实党的主张，保证法律和政策的具体执行和落实职责。

上述六个方面充分表明，“三者有机统一”是一个逐步推进的过程，需要付出艰苦的努力。也正因为如此，更需要上下级人大之间加强联系互动，集聚全社会各方的力量，在实践中共同破解难题。具体来说，一方面，要统一思想，充分认识到人民代表大会制度是我们党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，明确坚持和完善人民代表大会制度是全党、全社会的共同责任。以人大工作的“自强、自觉、自律”来带动全社会对于人民代表大会这一根本政治制度的“自信”。另一方面，要通过一系列充满活力、富有成效的联动制度的建立落实，让民主法治意识渗透至方方面面。如推进人大制度与人大知识“进党校、进教材、进课堂”，让社会各方特别是党政领导部门加深对人大的认识和理解；每届定期召开人大工作会议，切实加强和改进党对人大工作的领导；党委对拟提请人大任免的干部事前征求人大党组意见，对人大任命干部进行法律知识考核；坚持对“一府两院”工作的专题询问以及对规范性文件的备案审查，深化和拓展监督权的运用等。通过一系列全市性联动的举措，把党的主张与人民的意志统一起来，把对党负责与对人民负责统一起来，切实增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，增强做好人大工作的自信。

二、在法治层面的联动，必须坚持开门立法，合力监督，评估完善，多渠道听取意见、开放式收集建议，不断推进法制的健全。

建设中国特色社会主义，特别是在社会转型时期，必须坚持走法治道路，把党的主张、人民的意愿通过法定程序上升为国家意志。上海建设现代化国际大都市，也必须成为一流的法治城市。这就需要人大在法治层面下功夫，进一步强化上下联动，互补性地开展工作。

一是通过上下联动促进法规制定，填补法规层面的空白点。要进一步扩大区县人大对立法工作的有序参与，确保利益相关方的意见得到充分表达。首先，市人大在编制立法规划时要注重征求区县人大的意见。其次是强化立法前评估。立法前要面向基层，问计于民，努力实现立法预期效果。第三要切实提高立法质量。市人大开展立法调研，需要来自基层一线的大量信息，开展上下联动，有助于从更广范围得到全面而真实的情况，总结提炼更多经验，提高立法的科学性和合理性。如目前亟待市人大在高层电梯维修资金的强制募集、预防空调室外机安全事故、历史建筑开发利用、生活垃圾分类减量等民生领域制定法规。另外，对于世博会期间上海出台的一系列城市管理和安全运行的临时性规定，希望能够进一步修改完善或上升到法律层面，以利于更好地推进城市管理长效机制运行。

二是通过上下联动开展执法检查，推动法律法规有效实施。有些工作监督和执法检查，由市人大常委会牵头，在全市范围内相关区县人大一起联动，实现两级人大针对同一项目的力量整合和智慧集聚，既扩大了影响力，加大监督力度，也可以进一步密切沟通，通力解决执法中共同存在的问题。近年来，市、区人大已经先后围绕食品安全、建筑工程质量安全等相关法规条例开展执法检查，收到了良好的社会效果。当前法治建设中的主要问题是有法不依、执法不严，市、区两级人大能否联手，围绕重点法规条例和重点案例，强化执法监督，在全社会营造法治氛围，强化法治底线意识，发挥法治在转型期社会中的“压舱石”作用，共同促进法律、法规的遵守和执行。

三是通过上下联动强化立法后评估，提升法规执行的操作性。在“立法如林”的今天，法治对经济社会和人们行为的规范作用愈加显得迫切，但面对日新月异的社会发展变化和错综复杂的社会管理问题，部分法律法规在执行过程中操作性的问题日益显现。从基层角度看，有的条款与现实要求脱节；有的由于责任主体不够明确，给实际执行带来难度；还有的法规对违法责任与处罚的规定缺乏操作性，面临执行中的瓶颈。这些都有待于市、区人大整合力量，发挥各自职能作用，逐个落实立法后的评估项目，进一步扩大公民有序参与，汲取社会各方智慧，共同研究推进法规的修改与完善。

三、在实务层面的联动，必须坚持创新机制，盘活代表资源、发挥主体作用，不断增强人大工作活力。

对群众来说，市、区联动最直接的表现是能够方便、及时地与市、区代表取得联系，最明显的成效就是意见得到反馈、问题得到切实解决。因此，市、区人大上下联动，也体现在两级人大代表的力量整合与联手互动上，需要市、区两级人大加强探索，机制性地拓展联系制度、创新活动形式。

一要盯住群众需求，打通“渠道”，两级代表齐心倾听百姓呼声。在市区两级人大代表活动平台上，可通过一系列具体制度和机制的建立和运行，既发挥代表专业特长，又深入基层吸纳群众意见。从基层实践来看，需要在“接地气”、“结对子”和接受监督三个方面落实具体制度：比如“接地气”，坚持和完善市、区人大代表定期集中联系社区活动制度、参与信访接待制度，可以考虑建立市、区人大代表与居委会定点联系制度。“结对子”，实行市、区人大代表结对联系制度。接受监督，探索推进市人大代表向区人大代表、区人大代表向选民报告履职情况制度，增强代表的选民意识和责任意识。

二要盯住社会热点，巧借“东风”，两级代表联手调研推进工作。许多社会热点问题，既是全市改革发展的重点，也是各区县亟需推进的难点。市区两级代表联手调研，对于市人大而言，更有助于深入基层接触一线实际情况、了解不同地区的不同需求；对于区人大而言，也能够借助市人大和市代表的“东风”，将基层的意见和呼声向上反映，解决基层难以解决的问题。这项工作已有一定基础，但我们认为，还可进一步强化市区人大联手对于调研工作的综合推进，形成闭合的工作链条，既突出系统性，又兼顾全局性，更强调针对性。首先要把调研课题选择好。建议市人大每年在确定调研课题时，与区县人大联手策划构思，充分考虑课题的系统性、联动性，围绕经济发展、民生事业、社会管理等内容确定选题，由区县人大自主选择参加与本区密切相关、亟需推进的项目，以实现立足全市长远、兼顾区域发展的目标。其次要把参与调研的人员组织好。注重参加调研的市、区人大代表的互补性，充分发挥市人大代表层面较高、专业性强等专长，也注重区人大代表与区域、社区联系紧密的特点，组成精干高效的调研团队，共同研究探讨。再次要把调研成果运用好。将调研成果转化为高质量的代表议案和书面意见，转化为市人大立法和法规修正案，转化为“一府两院”相关部门解决问题的建议和对策，并进一步加以落实反馈。

三要盯住代表意见，善跑“接力”，两级代表合力传递社情民意。目前一些民生领域的问题，其管理权限属市级单位。作为与社区选民联系更密切的区人大代表，只能向区人大及其常委会提出书面意见，如果直接向市相关部门提出，也只能转作人民来信处理，在处理的力度和实效上都不理想。面对这一情况，有效的解决方法是通过市、区两级人大代表的“接力跑”，以市代表书面意见的形式向市相关部门反映。这一做法在近期徐汇人大的实践中见了成效。市十四届人大一次会议期间徐汇代表团提出的58件书面意见中，有20件源自于区十五届人大三次会议。这些意见都是区代表在联系社区过程中收集到的社情民意，事关群众的切身利益。区人大常委会主动服务，通过市、区代表联动机制，将“接力火炬”传递到列席区人代会的市代表手里，在取得共识的基础上，由市代表作为书面意见向市人大提出，不让任何有价值的民意落空。目前这20条意见均已被市相关部门纳入分办。

 

（课题组成员：陈高宏、白锦波、罗来忠、明珉、卢义耀、毕信仁、李鹰强、沈维佳、赵斌韵、傅蕴恺）