关于本区城市综合管理联勤执法工作推进情况的调研报告
日期： 2013-12-09
关于本区城市综合管理联勤执法工作
推进情况的调研报告
徐汇区人大常委会内司工委
去年8月中旬，区委、区政府在总结上半年枫林街道、徐家汇商圈、华泾镇东湾小区“大联勤”管理试点工作经验的基础上，召开全区城市综合管理联勤执法工作推进大会，全面部署了此项工作。为了解一年来工作进展情况，支持区有关部门和各街镇深入推进本区城市综合管理联勤执法，今年10月，区人大常委会内司工委组织部分工委委员和人大代表视察了龙华、田林等部分地区联勤执法工作，召开座谈会听取了区公安分局的相关工作情况介绍。
一、全区面上推进情况
一年多来，区有关部门和各街镇通过构建“联动联勤”的工作平台，坚持条块结合、力量整合，已初步建立问题发现上报、转递接受处置、成效反馈评估以及综合考核督促等工作制度，并在不断拓展完善联勤模式、扩大联动领域、增加联动主体、延伸联动范围，不断强化前端管理、源头治理和联动处置工作。据统计，今年一至九月，报警类“110”处警数同比下降14.8%，抢劫、抢夺和盗窃机动车案分别下降12.5%、27.3%和21.7%，联动整治乱设摊2155件、交通违法835起、无证经营834起、化解矛盾745件，并在全国文明城区创建中发挥了基础管理作用。主要做法：
（一）搭建组织构架，加强了综合协调。各街镇按照形成“扁平化”组织架构、“实体化”指挥平台、“实战化”合成运作的要求，在原综治工作中心的基础上成立综合治理管理委员会，下设办公室、指挥中心、联勤大队及督察考核队，全面统筹协调、指挥调度区域内综治、公安、工商、市政、维稳、城管、房管等社区综合管理相关职能部门及社会参与力量。
（二）健全工作制度，开展了针对性联勤执法。为规范综合管理联勤执法运行，落实各项整合措施，保障各项工作衔接有序和有效实施，各有关部门配合各街镇制定了一批配套工作制度，并开展了针对性的整治管理和联勤执法。如龙华街道建立了问题发现制度，主要通过日常巡逻、视频监控、联合检查、市民举报等方式及时发现社会管理中的问题；建立“大联勤”工作联席会议制度，每两周召开一次，由综治委主任或常务副主任主持，各职能部门分管领导参加，研究部署相关工作；建立“大联勤”月度工作考核制度，分为综合考核和业务考核部分，分别制定了25条和16条考核规定。田林街道一方面借助组团式联系服务群众的大走访平台，通过走访、听取民意，将居民反映的治安安全和市容环境等方面的急难愁问题，作为确立整治目标的主要途径之一；另方面结合落实市、区、街道平安建设实事项目，围绕“全国文明社区创建”、“校周边环境综合整治”、“无黑车社区创建”、“群租房综合治理”等民生项目，以“服务社区、服务群众”为宗旨，开展了针对性的综合管理和联勤执法工作。
（三）联系地区实际，突出了整治重点。由于各街镇地理位置、市容环境、市民结构、治安特点等街情存在一定差异，原有管理基础也不尽相同，因此，分别联系本地区的实际，有重点地开展了综合整治和联勤执法活动。田林街道注重早规划、抓源头、强预防开展综治和联勤工作，如区域内光启城去年开业初，街道综治委即与企业方共同谋划并争取企业提供综治工作站用房和配备巡逻电瓶车，双方安保人员配合执法人员管理，实现了无刑案、无乱设摊，秩序井然的综治效果。同时，从以往职能部门牵头、执法部门参与的简单模式，变为社区居民、学校、单位配合共同开展，为联勤执法营造的良好了舆论氛围，并每周开展三次以上集中联勤执法活动，2013年以来，对宜山路地铁站、市六医院、漕宝路等区域黑车进行集中整治，共开展102次，暂扣违法“五类车”116辆；开展市容环境联勤执法71次，处理各类案件520件。龙华街道以“一寺两村三线”为辖区重点区域，即围绕龙华寺、两个城中村（吴家宅、夏太浜）、三条主要路段（龙腾大道沿线、龙水南路沿线、龙吴路沿线），做到点、线、面结合重点整治，2013年以来，开展联勤联动整治共出动410人次，车辆100辆次，针对油烟扰民、跨门营业、黑车、机动车乱停放等城市管理问题开展了91次专项整治活动，取得明显成效。
（四）划分责任网格，实行了督察考核。在街镇联勤工作范围内，建立了以公安派出所（联勤执法牵头单位）责任区为单位的街面网格化巡管网格，细分了责任块，按照“分片包干、责任明晰”的工作原则，组织综合管理联勤队伍进行网格化巡逻管控和执法，并因地制宜调整勤务时间和勤务等级，每次巡逻完毕填写出勤记录单及执勤日志、存档备案。同时实行督察考核，龙华等街道采用社会化督察（即以市民巡防、行风政风监督的形式）、网格化督察（即由网格办负责）、第三方督察（即由零点市场调查公司开展）等三种形式开展了监督考评活动。
二、存在的问题和困难
（一）对联动联勤工作的认识仍不统一。有的认为联动联勤就是综合治理，原来就有综治系统在做，联动联勤无非是贴个新“标签”；有的认为社会管理多数问题都有相应职能部门，职能部门管理执法到位了，就不用什么问题都要靠联动联勤解决；还有的认为“块”与“条”在同一行政级别，由“块”协调“条”，囿于各种主客观因素，尚有难度。
（二）联勤执法工作力量落实不够到位。既有受部门编制限制，无法补充执法人员参加联勤大队日常管理执法的问题（食药监等部门都有此反映），也有相关成员单位有时会出席因信息沟通、本职工作与整治行动时间冲突等原因导致缺席联勤整治的情况，还有经常会出现选派的联勤大队队员替换变动情况，人员多变不固定带来情况不熟悉和相互配合不默契等问题，影响和制约联动联勤执法的实效。
（三）队伍执法素养和能力有待提高。联勤执法是专业性、综合性很强的工作，但真正能熟练掌握执法过程中涉及的相关法律法规的人员比例还不够高，既会一线执法办案，又懂相关其他专业管理知识、善于做群众工作的复合型、“一岗多能型”联勤队员不多，整支队伍的专业性、综合性水平有待进一步提升。
（四）舆论宣传和联勤保障还需加强。由于受执法大环境和媒体负面报道的影响，一方面整治中对象抱团、互通信息，一处整治、他处对象立即消失，使执法难度加大，联合整治成效降低，另方面一些执法人员怕惹事、怕风险、怕麻烦，主动作为的积极性、责任心减弱。此外，“联动联勤信息系统”尚在研究试行，区和街镇联网指挥仍在逐步建立中，联勤执法车辆配备参差不齐，绩效评估体系还有待于深化完善。
（五）《行政强制法》规定程序对实际执行效率有影响。《行政强制法》规定的行政强制执行一般程序增加了很多新限制。例如原有的当场拆除违法建筑的简易程序被取消，使联勤执法拆违的难度加大；申请法院强制执行，增设催告当事人履行义务的期限，延长了申请执行等待期，执行成功率降低；规定行政机关实施行政强制措施应当由两名以上行政执法人员实施，一些部门反映两名以上执法人员共同执法的力量不足。
三、深入推进综合管理联勤执法的建议
（一）进一步提高思想认识，加大社会宣传力度。联勤执法是在综治基础上的细化和规范化，有利于涉及多个职能部门的管理事项在牵头单位召集下协同配合，取得集合效应；有利于职能交叉、边界不清或盲区、空白点管理问题的解决；有利于对难点、顽症发挥震慑作用，推进形成常态长效管理。建议区政府在相关会议上反复强调综合管理联勤执法工作的重要性和必要性。同时，及时总结融入“大联勤”工作的成功经验和好的做法，加强与媒体的主动沟通、联系，加大向社会正面宣传报道的力度，营造社会各界和广大市民支持并参与综合管理联勤执法的良好环境与舆论氛围。
（二）专业执法人员和群防群治队伍相结合，充实联动联勤力量。要抓住新一轮政府职能转变和机构改革的契机，将市、区执法管理人员下沉调配到街镇，下沉充实到一线执法岗位（如市已考虑建立街镇食品药品监管所），并尽可能固定有经验人员参加联勤执法，也可以将力量向联勤高峰时段和重点路段以及集中整治时段倾斜，或实行错时上岗，保证需要执法人员及时到场的时候能够及时到位。同时，发动路段与小区周边企事业单位，以防为主，运用单位综治力量提供信息、教育劝阻、维持秩序、技防设施等，共同参与综合管理联动联勤活动，争取共建共赢效果。
（三）加强分类培训和综合培训，增强“一岗多能”能力。建议由街道综治委牵头，组织联勤执法队伍的培训工作，使执法队员既熟练掌握本职工作法律规定，又了解联勤相关工作要求，协管队员懂得自身业务又了解相关管理知识，所有联勤队员都要掌握群众工作方法，提高群众工作能力，在联勤实践中主动跨前、依法补位，并防止不作为、乱作为、选择性作为，不断提高问题发现率、执法管事率、群众满意率。
（四）研究制定堵疏结合办法，改进完善联勤保障机制。针对一类管理“顽症”和难点，在严格执法基础上，积极创新疏堵结合、因地制宜的管理方法，如流动摊贩集中时段、集中地段设摊可行性研究、不规范修车点联系挂靠正规单位等。同时，尽快推进区和街镇“联动联勤信息系统”联网应用，畅通联防、联管渠道，形成整体合力，联勤必需车辆应充分挖潜，利用城管执法车等车辆保障到位，要健全完善科学合理的绩效评估体系，加强区和街镇二级考核，增强责任意识，发挥激励作用，提高联勤效果。
（五）提出相关立法建议，深化综合管理联勤执法工作。推进社会管理法治化，就要把加强和创新社会管理的成功经验上升为法律制度。建议区相关职能部门和各街镇在“大联勤”实践中，总结提炼治理经验，比如对要进一步治理的“群租”等问题形成一些立法建议，对实施《行政强制法》形成具体操作办法等地方法规，通过人大代表向市人大反映，进一步为社会管理提供法治保障。
（课题组成员：袁建村
执笔：傅蕴恺）