徐汇区发展老龄事业情况的调研报告
日期： 2013-12-10
徐汇区发展老龄事业情况的调研报告
徐汇区人大常委会内司工委
根据上海市人大常委会关于市、区联动开展发展老龄事业专项工作调研的要求和区人大常委会年度工作安排，区人大常委会内司工委于5月中旬至7月中旬开展了本区发展老龄事业情况调研活动。
一、调研工作开展概况
（一）制定工作计划。在参加市人大常委会动员暨培训会议后，内司工委与区政府有关部门沟通协调，确定了调研重点内容和方法步骤，制定了调研工作计划，由区人大常委会副主任许建华牵头，内司工委组成调研组，工委主
（二）认真开展调研。工委组织工委委员、区人大代表赴枫林、凌云、漕河泾等地区，实地走访日月星养老院、长青藤颐养院、乐缘养老院，查看了街道日间照料服务中心、老年人活动室、餐厅、寝室等设施；赴“久久关爱”为老服务中心（信息服务平台），听取企业负责人有关管理运行及特色服务项目情况介绍；召开座谈会，听取区民政局、康健、湖南、枫林等街道负责人汇报老龄事业发展情况，以及为老服务机构负责人、老年协会、居委会、受助老人代表的意见建议；配合市人大内司委向区人大代表发放了120份调研问卷，回收103份，并完成了统计分析工作。
二、本区老龄工作基本情况
截止至2012年底，本区60周岁及以上户籍老年人244011人，占全区人口的26.61%（全市25.7%，在17个区县中排名第八）；80周岁及以上老年人49321人，占全区老年人总数的20.21%；百岁老人193名。全区共有纯老家庭老年人53521人，独居老人17750人，孤老1356人。
（一）主要做法及成效
为了应对城市老龄化，本区老龄工作通过不断摸索，搭建了“三横、三纵、两交叉线”的为老服务网络，即整合区级、街道与镇、居委会三个横向层面的功能和责任；机构养老、居家养老、社区养老三种纵向服务类型；以信息化、项目化覆盖的交叉线工作方法。
1、推进养老服务工作，实行社会组织专业监督。截止2012年底，全区共有养老机构39家，养老床位5292张（其中社会办养老机构19家，拥有床位3278张，占全区养老床位总数的62%），达到老年人口的2.17%，落后于中心城区2.5%的平均水平，本区“十二五”规划的发展目标为至2015年底达到7000张床位，目前缺口1708张。全区共有60家社区老年人助餐点为3424名老人提供助餐服务。共有13家社区助老服务社，2719名社区居家养老工作人员，为2.5万名老人提供居家养老服务，达到老年人口的10.24%，超过本区“十二五”规划7%的发展目标。共有14家日间照料服务中心为119名老人提供日间照料服务。
以政府购买服务的形式，委托社会组织对区内养老机构进行指导和管理，根据协议做好养老机构的督促检查、专业指导、业务培训、日常服务、纠纷调解等工作，每半年出具评估报告，加强养老机构的日常管理和服务，形成政府监督和行业自律相结合的制约机制。
2、制定养老服务政策，开展项目化服务。区政府通过深入调查研究，征求了对有关委办局、社会团体和专家意见，结合徐汇区当前的经济、社会发展现状，制订出台了“十二五”中后期《徐汇区养老服务三年行动实施意见》，明确区域内各级层面的主要工作职责，梳理、调整、健全了机构养老服务、居家养老服务和社区养老服务的各项政策。
组织1842名低龄老年志愿者为7310名高龄老人提供以“老伙伴”为主题的家庭互助服务，通过电话问候、上门探访、健身、益智、茶道等活动，激发社会关怀互助，促进社区和谐发展。鼓励养老机构内专业人员向在家养老的失智失能老人提供日常护理、心理疏导等服务。开展社区公益服务，包括为老人提供理发、洗澡、修理水电煤等服务。通过举办社区法制讲座，法治文化活动，建立法治文化主题公园和法治绿地，进一步加强社区老年人的法律知识和维权意识。
分年龄段开展项目化服务：60周岁及以上老年人享受“久久关爱”为老服务，建立健康档案，徐汇区“银发无忧”专项保险，有生活照料需求、低保、低收入家庭的老年人经评估可享受居家养老服务，纯老、独居、孤残、家庭有行动不便的老年人家庭可安装无障碍扶手，独生子女伤残或死亡家庭中老人可享受助老关怀服务，社会孤老可享受分类上门助医服务，独居老人可得到结对关爱；65周岁及以上老年人可享受每二年一次免费健康体检；70周岁及以上老年人可持有敬老卡，可享受“五优先”，优先挂号、就医、取药、化验和优先付款，享受“蓝帽子”导医服务；75周岁及以上独居或纯老家庭的老年人经评估可申请获得50%居家养老服务补贴；80周岁及以上独居、纯老家庭老人享受分类上门助医服务，并可免费安装紧急呼叫器；90周岁及以上老年人享受每月100元营养补贴；100周岁及以上老年人享受每月300元长寿补贴，受赠百岁寿星生日贺卡，一次性慰问金1000元，上门助医服务，优先家庭病床，每人每天一瓶牛奶，免费乘车卡一张。
3、搭建服务信息平台，推广“智慧管理”信息服务系统。让在家养老的老年人“如何养老，如何养好老”，这是徐汇区在“十二五”期间必须面对和着重思考的问题。为此，区民政局开展了在家养老老年人的生活状况与养老服务需求的抽样调查，并对区内养老服务现状进行梳理，形成了《徐汇区老年人生活状况与养老服务需求及对策的调查报告》。从抽样调查分析看，我区老年人的生活方式和养老服务需求较以前发生了六个方面的变化，一是家庭小型化，二是需求精神化，三是交流科技化，四是关爱个性化，五是活动群体化，六是养老社会化。在梳理情况中，发现存在四方面不足：一是服务提供社会化程度低，服务对象覆盖面窄。二是老年服务需求和服务提供信息不对称。三是社会服务、机构服务、社区服务与家庭养老不衔接。四是生活护理、照料服务专业水平低。以上问题突出的还是家庭养老问题。
为解决家庭养老中的不足，在区民政局的创意推动下，通过统计老年人使用的人数，以政府购买服务的形式，与上海友康信息科技有限公司合作建立了立足于物联网技术的“962899”为老服务平台。借助科技力量整合社会有效资源，围绕“救”、“帮”、“玩”三个大类，将老年人、为老服务组织和公共服务信息有机整合，为老年人提供牵线搭桥、紧急救助、主动关爱服务；为有需求的老年人提供位置查询、电子围栏、服药提醒、陪医就诊等特殊服务。2012年共为本区5000余名老人提供15万次电话主动关爱服务，提供紧急救助服务123人次，有4万多名老人与平台进行过对接，与平台连接的企业、社会组织达500余家。
开展居家养老“智慧关怀”服务试点，通过移动终端设备、非接触式IC卡以及后台管理平台对服务人员的服务时间实时记录、服务质量现场评价，为后台管理、统计分析、提高服务能级奠定基础。“智慧关怀”还拓展服务外延，引入影视、戏曲、音乐以及社区活动信息等，为老年人提供文化需求关怀。
（二）存在的主要问题
本区老龄化呈现出人口基数大、增长快、高龄化、空巢化趋势，在调查问卷和调研过程中了解到如下主要问题：
1、养老机构数量不足，部分为老服务设施利用率低。在调查问卷中反映，有98.1%的代表非常担心或有点担心家中老年人的照料问题，在担心的主要问题中，有44.7%的代表认为“找不到合适的照料服务机构或服务人员”。在关于养老机构最迫切需要解决的三个问题的调查中，选择“床位不够要排队”为第一位的占71.8%，选择“收费太贵”为第二位的占38.8%，选择“离家太远不方便”为第三位的占32%，反映出社会和企业参与为老服务仍滞后，发展缓慢，日益增长的机构养老需求矛盾突出。此外在调研中发现，部分社区老年人日间服务中心、社区老年活动室等硬件设施利用率较低。
2、为老服务队伍素质参差不齐，专业社工缺乏。目前，社区为老服务队伍教育程度、学历知识结构等方面普遍偏低，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，专业化程度不高，越来越不能与日趋多元化的服务需求及快速发展的科技助老服务工作相匹配。在实际工作中一线为老服务人员承担着为老年人洗衣、做饭、清洁等家政工作，工作强度大，收入待遇低，一些人认为他们“低人一等”，缺乏起码的尊重，为老服务人员也认为自己工作得不到社会的认可，导致队伍流失率高。
3、家庭养老责任落实不够，部分养老优待政策普及率不高。在“
三、相关建议：
针对调研中发现的困难和问题，结合人大代表提出的意见，经梳理，提出如下建议：
（一）加强为老服务队伍建设，建立老年护理人才培养体系。鼓励高等学校、中等职业学校和培训机构设置相关专业或培训项目，设立护理等级资质，形成护理人才梯队；进一步加强专业化、职业化相结合的为老服务队伍建设，提高服务队伍素质和质量，进一步加大为老服务的组织建设力度，充分依托辖区内的专业社会组织，完善为老服务人员的用工、培训、评估和考核机制；制定本市为老服务行业用工指导意见，规范用工行为，提高收入水平；加大宣传，开展养老服务优秀人员评选活动，培育和树立尊老敬老的模范典型和为老服务光荣的理念，提高从业人员的社会地位，稳定养老服务队伍。
（二）营造敬老助老社会氛围，加大老年优待政策和养老服务机构宣传力度。通过宣传尊老敬老传统美德，营造良好的孝亲敬老社会环境，强化家庭赡养、照顾和关爱老年人的意识和责任；加强诚信体系建设，将没有依法履行为老服务职责和义务的机构和个人纳入“黑名单”；切实发挥志愿者作用，为老年人提供形式多样的志愿者服务，拓展“九九关爱”、“夕阳互帮”等项目的内涵，构建互助服务长效机制；利用网络、小区宣传栏、宣传册页等多种信息发布方式宣传老年优待政策和区域内各类为老服务机构，加深老年人及其子女对优待政策的知晓度与理解度，加大老年优待政策的落实力度，使服务机构和有需求的老年人更容易找到对方。
（三）鼓励社会力量参与老龄事业发展，提高社区涉老设施利用率。鼓励民间资本参与养老机构、老年照料、居家养老服务等为老服务行业的产业运作，发挥市场作用，加大和规范政府购买服务力度，提高服务机构开办费补贴标准，为老年人提供更多可选择的优质服务产品，满足老年人多层次需求；跨区联合建设养老机构，做到养老产业联合，结构优势互补，解决养老床位不足或利用率不高等问题；完善老年维权网络建设，鼓励律师事务所、公证处和其他法律服务机构为老年人提供免费或优惠服务，保障老年人的合法权益；从方便老年人出发，使街道与居委会的涉老设施功能错开、形成互补，并就老年人的细分需求开展针对性的服务，提高设施利用率和服务效率。
（四）坚持以保基本、广覆盖、抓重点为原则，依法履行政府在老龄事业发展中的职责。宏观层面，做好“顶层设计”，积极应对城市老龄化，做好整体思考、统盘规划，通过立法、立规分清政府、市场、社会、家庭的职能与边界；中观层面，发挥政策“杠杆作用”，研究机制、制定标准、整合资源，引导和激励社会和市场共同参与养老事业发展，根据区域经济发展水平，每年增加对养老事业的财政投入比例，使养老事业与区域经济发展相匹配；微观层面，分清共性与个性化服务，明确服务对象和相应服务程度等级，完善政府托底政策，重点保障80岁以上高龄老人和独居及困难老年人，并加强执法检查，特别是养老机构及社区为老服务设施，“守住底线”、确保不发生安全事故和严重侵权等问题。
（课题组成员：陈高宏 许建华