关于本区司法建议、检察建议工作情况的调研报告
日期: 2013-12-11
关于本区司法建议、检察建议工作情况的调研报告
徐汇区人大常委会内司工委
司法建议、检察建议是法院和检察院在案件审判和法律监督过程中,针对有关单位在工作方法、管理体制、规则制度上存在的漏洞,向该单位或上级部门、监督机关提出的健全规章制度或改进工作方法的建议。司法建议、检察建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段,在加强和创新社会管理、促进社会和谐、增强全社会法律意识、服务经济社会发展等方面,发挥着重要作用。为了解本区司法建议、检察建议工作开展情况,今年5月,区人大常委会副主任许建华带领内司工委及部分区人大代表,分别赴区法院、区检察院开展了调研。
一、司法建议、检察建议工作开展情况
近年来,司法建议、检察建议工作呈现出建议书数量增多、回复率逐步提高、涉及领域广泛、影响层面不断提升的特点。区法院司法建议数量从2010年至2012年共制发司法建议75份,回复率从2010年的62%提升至2012年的83%。区检察院2011年1月至2013年5月共制发检察建议212份,制发数量从2011年的74份提升至2012年的100份,收到回复125份,回复率为59%。
(一)建议发送的对象和涉及领域不断扩大。从建议发送对象来看,既有区属单位,也有中央、市部委,既有行政机关,也有企、事业单位,如区法院对新生儿户口登记中存在的执法问题向区公安分局提出的司法建议;为完善团队机票预订规制向中国民用航空总局发出的改进建议;以及向中国人民银行、国家卫生部等单位制发的多篇司法建议及白皮书被市高院评为优秀司法建议。从建议内容看,既有规范行政行为、促进行政机关提高服务水平的,也有涉及民生领域热点问题。如区检察院结合检察办案,向政府有关部门发出的关于健全监督检查制度、规范菜市场管理的检察建议;对本市工程渣土运输车辆严重超载、交通违章、肇事等问题进行了专题调研,形成调查报告,向绿化市容部门制发了检察建议,并得到积极响应和落实,获得“上海检察机关服务大局保障民生十佳案例”。
(二)建议的管理审核制度不断完善。为保证司法建议文书规范化,区法院制定了《司法建议工作规定》和《司法建议工作实施细则》,细化了司法建议起草、审查、批准、送达、归档等制度;由研究室对发出的司法建议逐一审核,对各业务庭分批进行司法建议信息库的操作培训,并定期对建议录入、反馈情况进行监督测评,及时向制作部门进行提示。区检察院积极推进检察建议工作规范化建设,由研究室统一文书编号,并对文书的格式规范性、表述恰当性等方面进行审核,对于不符合制作要求的,一律退回各业务部门重新制作;对于符合要求的,则编号印发并将正式文稿交研究室备案。
(三)建议的落实反馈逐步推进。很多针对性强,可行性、操作性高的司法建议、检察建议被采纳并及时回复。对超过一段时间无回复,或反馈意见不够深入的,采取电话联系、上门交流、当面座谈等方式,增强被建议单位对所提建议的认同度,促进主动接受并落实整改;对回复情况不清晰、不规范的,提出明确指导意见;对反馈意见翔实深入的,也定期回访交流,了解整改效果,也为推进司法建议、检察建议工作增添更丰富的经验。同时还将此项工作纳入岗位目标管理范围,并对优秀建议进行年度表彰,对积极开展建议工作的部门和个人进行奖励。
(四)建议的社会管理推动成效明显。区法院和区检察院在办案过程中,注重挖掘案件背后的社会管理问题,在发现有价值的建议线索或素材后,精心调研,形成有的放矢的建议对策,促进相关单位内部改进完善规章制度,使该项工作对加强和创新社会管理,推动经济社会发展起到了积极作用。如区法院2011年向上海市卫生局发出的《医疗损害责任纠纷案件情况通报》,不仅分析了医疗损害责任纠纷的特点、问题,还切实提出了“医方代表出庭制度”,引起卫生管理部门的高度重视,并积极推行,对化解医患纠纷起到了积极作用。区检察院在查处区商业网点办、市教委、上海中医药大学等单位公有非居住房屋出租行贿受贿案件中,针对发现的公有非居住房屋租赁领域存在权力设置不合理、有“寻租”空间、内部管理混乱、缺少有效监督、现行法规滞后缺乏操作标准等共性问题,向有关行业管理部门制发《检察建议书》,提出了一些切实可行的改进办法和规范建议,引起市委市府主要领导重视,并批示有关部门整改。
二、存在的问题
本区司法建议、检察建议工作虽然取得了显著的成绩,但在实践中仍存在一些问题和困难。
(一)少数建议质量不高。有的建议仅从个案出发,缺少进一步的调查研究,失之于简单化;有的建议比较原则,不够专业,缺乏操作性;有的建议必要性、时效性不够,有时出现“重数量、轻质量”现象。
(二)依法执行建议的效力不足。新修订的民诉法虽然规定了检察机关有权制发检察建议,但未赋予检察建议执行效力、无强制执行力,司法建议、检察建议仍被称为“软司法”,导致有的单位对建议采取置若罔闻或消极敷衍的态度,软化了监督效果和社会效果。
(三)部分单位对建议不够重视。一些行政机关、国有企事业单位对司法建议、检察建议的性质和作用不十分了解,认为是揭其短、出其洋相;一些行政机关持抵触态度,认为会影响对本单位的工作考核,会被扣分。并且,由于宣传力度不够,导致这项工作对外的知晓度和权威性不足。
(四)建议发出后的跟踪、回访工作尚需加强。一些单位虽然回复了建议,但相应整改工作开展的并不积极或落实不到位,有的甚至同样问题引起的纠纷再次进入司法程序。因此,跟踪、回访尚需加强,尤其是对行业内、系统内共性存在的问题,督促整改,并请其上级部门检查监督等工作有待进一步深化。
三、相关工作建议
针对调研中了解的问题,结合代表们提出的意见,提出如下建议:
(一)着力提高司法建议、检察建议的质量和水平。加强调查研究,围绕改善民生、权益保障、公平正义、社会法治等热点命题,突出预警性、纠正型或“三不管”问题、法规遗漏问题等重点,提出建议,把好建议的质量关,使建议切中要害,切实提高建议的针对性、可行性、操作性和实效性;继续开展司法建议、检察建议评估、评优,对优秀建议制发的部门和个人进行奖励,发挥激励机制作用,促进提升司法建议、检察建议的采纳率和落实率。
(二)加强建议发出后的跟踪、回访工作。建议不仅要“提得好”,也要“送得巧”,通过适当的方式加强与被建议单位沟通联系,消除疑虑、达成共识;要健全回访制度,明确回访期限,并通过实地查看、座谈等方式跟踪了解,特别是对一类问题不整改、不反馈的单位要向其上级主管机关通报情况,充分发挥主管部门的监督作用,对于因不落实司法建议、检察建议造成反复发案或其他严重损失的,可以建议主管机关予以处罚;对于被建议单位的回复,也应予以反馈,视情对整改措施予以肯定或加以进一步的指导,以示互相尊重和对此项工作的重视。
(三)加大建议的宣传力度,增加社会效果和认可度。利用多种场合,通过多种方式,充分宣传司法建议、检察建议的作用,促进提高认识;以采取书面建议为主,结合采用口头、电话、研讨会等灵活性强、更为柔和的建议方式,并运用典型案例评析宣传,达到处理一案、教育一片、防范一方的效果;选择适宜法制宣传的司法建议、检察建议素材,充分运用新闻媒体,对建议进行及时、适度地宣传报道,提升社会认可度,营造良好氛围、扩大社会效果。
(四)严格执行司法建议、检察建议向同级人大报送制度。要按照有关规定的要求,将建议定期报送区人大常委会备案,并在年中和年底报告建议的回复、落实情况。区人大常委会内司工委要主动对接、支持跟进,结合推进依法治区,重点对区属行政部门、企事业单位和重要的、落实有难度的建议,参与分析研判、帮助督促改进,同时通过市、区人大代表向市人大有关部门提出相关立法建议。
(课题组成员:许建华